Toepassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking, 2018

Ladder wordt vaker genoemd in plantoelichting

De nulmeting in 2014 liet zien dat in 1.045 plantoelichtingen de ladder expliciet werd genoemd. Dat was ongeveer 25 procent van het totale aantal geselecteerde plannen. In 2016 werd de ladder in 2.518 bestemmingsplannen genoemd, ongeveer 45% van de selectie en dus bijna een verdubbeling. In 2018 werd de ladder in net meer dan tweederde van de plannen genoemd (3.865 van de 5.697). Soms blijft het bij het noemen en gaat het niet om een daadwerkelijke toepassing, maar de opwaartse trend is duidelijk aanwezig. De ladder wordt steeds meer een onderdeel van het plan, vaak met een eigen paragraaf of bijlage.

De toepassing van de ladder wordt onderzocht via een random steekproef van de plannen die de ladder noemen (200 plannen in de eerste twee metingen, 350 plannen in de 2018 meting). De eerste analyse brengt de soort en geografische spreiding van de plannen in kaart. De tweede analyse onderzoekt hoe elke trede van de ladder wordt behandeld.

Merendeel plannen is ontwikkelingsgericht

Uit de nulmeting bleek dat bijna de helft van de plannen conserverend en/of actualiserend van aard is (deze plannen zijn per definitie niet ladderplichtig omdat ze vrijwel geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk maken). Dit aandeel is bij herhalingsmeting 2016 veel lager: rond de 20 procent. Blijkbaar is de grote actualiseringsslag, waarvan tijdens de nulmeting sprake was, in 2016 afgerond. Bij de derde meting neemt het aandeel actualisaties en conserverende plannen weer licht toe, wellicht omdat een aantal plannen die bij de inwerkingtreding van de Wro in 2008 zijn opgesteld hun eindtermijn bereiken.

Soorten ontwikkelingen

De ontwikkelingsgerichte plannen worden vervolgens onderverdeeld naar inhoud (woningbouw, kantoren, enzovoorts). Voor deze analyse gebruiken wij hier geen ondergrens voor de omvang van de plannen(in tegenstelling tot de nalevingsanalyse (Naleving van de Ladder voor duurzame verstedelijking, 2018). Met andere woorden: ook 1 woning wordt ingedeeld bij woningbouw. Het doel is in dit geval namelijk om een beeld te geven van de soorten plannen die in Nederland gemaakt worden en niet om te onderzoeken of plannen de ladder moeten toepassen.

De soorten ontwikkelingen zijn voor alle periodes in grote lijnen gelijk. Woningbouw is en blijft het belangrijkste onderwerp van ontwikkelingsgerichte bestemmingsplannen. Heel veel daarvan hebben betrekking op slechts een paar woningen, vaak aan de stadsrand of in het buitengebied. Bij kleinschalige woningbouw in het buitengebied wordt er relatief veel gebruik gemaakt van regelingen zoals ruimte-voor-ruimte. Ook vinden er veel kleinschalige herontwikkelingen plaats, meestal van een voorziening (kerk, school) of commercieel vastgoed (winkel, bedrijf) naar woningen. In alle periodes zijn er vrijwel geen bestemmingsplannen vastgesteld die grote kantoorontwikkelingen of meubelboulevards mogelijk maken. Dat is opmerkelijk omdat de overprogrammering en locatiekeuze van deze functies een van de belangrijkste aanleidingen voor de ladder is geweest. De winkelontwikkelingen zijn in het algemeen kleinschalig. Het valt op dat veel plannen voorzien in sloop van gebouwen waardoor het saldo aan bebouwing soms negatief is.
Opvallend is de toename in plannen voor onbebouwde stedelijke voorzieningen zoals parken en sportvelden. Deze kwamen in de 2014 meting vrijwel niet voor. Een verklaring kan zijn dat dergelijke bestemmingsplannen de ladder toen niet noemden, en daarmee niet zijn meegenomen in deze analyse. Door de toenemende inburgering van de ladder in de planologische praktijk (Naleving van de Ladder voor duurzame verstedelijking, 2018) is deze trend niet verrassend. Zelfs plannen voor agrarische functies en natuurontwikkelingen noemen nu de ladder (met daarbij meestal een onderbouwing waarom deze niet hoeft te worden toegepast). Hierbij moet vermeld worden dat een verschuiving van slechts enkele procentpunten ook vaak binnen de onzekerheidsmarge van het onderzoek valt.

De ruimtelijke spreiding van de plannen in Nederland is deels te verklaren door de omvang van de provincies. Relatief gezien (ten opzichte van bevolkingsomvang en oppervlakte) stelden Gelderland en Noord-Brabant in de veel plannen vast (meting 2018). Een mogelijke verklaring hiervoor is de grote hoeveelheid kleinschalige woningbouwplannen in deze provincies. Flevoland en Groningen worden juist gekenmerkt door het relatief lage aantal vastgestelde bestemmingsplannen. Over de drie metingen is de ruimtelijke spreiding van plannen over provincies relatief stabiel gebleven. Ook de gemeenten die het meeste plannen maken keren vaak terug: naast Amsterdam stellen Barneveld, Tilburg, Apeldoorn, Overbetuwe, Westland, Dinkelland, Breda en Ede relatief veel plannen vast sinds 2012.

Toepassing Ladder per trede

Dit betreft een kwalitatieve analyse van willekeurige geselecteerde ladderonderbouwingen uit de bestemmingsplantoelichtingen. Voor de meting van 2018 zijn ongeveer 300 toepassingen onderzocht met behulp van het softwarepakket Atlas.ti. Omwille van de continuïteit is een vergelijkbare codering gebruikt met die van de in 2016 (handmatig) uitgevoerde analyse.

Trede 1: is er een regionale behoefte?
De Ladder schrijft voor om de actuele regionale behoefte aan een stedelijke ontwikkeling te beschrijven. In de meting van 2014 zijn per bestemming verschillen geconstateerd in de mate van onderbouwing van de behoefte: winkels en horeca meer, woningen en bedrijven minder. In de meting van 2016 lijken de verschillen minder groot te zijn, evenals in 2018. Er blijven wel verschillen in onderzoeksmethodiek tussen de functies. Voor detailhandel wordt meestal een distributie planologisch onderzoek (dpo) uitgevoerd en voor de onderbouwing van woningbouw wordt meestal naar visies verwezen waar de ontwikkeling binnen past, voornamelijk gemeentelijk en regionaal, maar ook provinciaal. Ook wordt relatief vaak naar regionaal overleg verwezen als onderbouwing.

In de meting van 2018 wordt vaker naar de kwalitatieve behoefte verwezen dan eerder, al blijft dit nog steeds minder vaak en minder uitgebreid dan de kwantitatieve behoefte. Soms wordt ook een marktonderzoek van de initiatiefnemer gebruikt als onderbouwing.

Trede 2: kan het binnenstedelijk?
Veel plannen uit de meting van 2014 noemen zich binnenstedelijk en dit is niet anders in de metingen van 2016 en 2018. Het begrip 'binnenstedelijk' is ruim: veel plannen op open plekken aan de stadsrand worden zo genoemd. Soms betreft dit een formele bestemming, zoals 'nader uit te werken woningbouw', maar ook globaler planologisch aangeduide locaties (zoals een provinciale 'rode contour' of 'zoekgebied') worden aangehaald bij de motivering. In de meting van 2018 vindt er vaker een cartografische onderbouwing plaats, bijvoorbeeld door middel van een provinciale kaart die het stedelijk of bebouwd gebied aangeeft.

Er is tevens nagegaan welke argumenten worden gebruikt bij plannen voor ontwikkelingen buiten het bestaand stedelijk gebied. Vaak gaat het om het concept (landhuizen en recreatiewoningen passen in een groene omgeving), soms over de financiële haalbaarheid. Dergelijke argumenten worden in de meting van 2016 ook gebruikt: dat er onvoldoende fysieke ruimte of kwaliteit is in binnenstedelijke locaties voor bijvoorbeeld vrijstaande woningen. In 2018 wordt deze reden het meest genoemd. Ook valt in de meting van 2018 op dat de ongeschiktheid van mogelijke alternatieve locaties meer expliciet wordt behandeld.

Trede 3: kan het multimodaal?
De laatste trede betreft alleen ontwikkelingen die niet in bestaand stedelijk gebied kunnen plaatsvinden. Hier moet worden beschreven in hoeverre de beoogde locatie kan worden bereikt met verschillende vervoermiddelen (multimodaal ontsloten) of dat deze 'passend ontsloten' kan worden gemaakt.

In alle periodes zijn er weinig voorbeelden van toepassing van deze trede; de meeste plantoelichtingen geven immers aan dat het om een bestaande stedelijk locatie gaat, waardoor de derde trede niet verplicht is. Waar het om buitengebied gaat passen relatief veel bestemmingsplannen deze trede vrijwillig toe (net zoals de ladder in zijn geheel vaak vrijwillig wordt toegepast). Over het algemeen is de motivering veel minder uitgebreid dan de eerste twee treden. Soms wordt alleen gezegd dat 'het gebied is passend ontsloten' met verwijzing naar de relevante toegangswegen en/of vervoersmodaliteiten.

Impact van de ladder

Slechts 20 à 25 procent van de bestemmingsplannen is ladderplichtig volgens de definitie uit de meting van 2014. Als rekening wordt gehouden met de huidige ondergrens van ongeveer 10 woningen uit de jurisprudentie, zal het percentage nog kleiner zijn. Dat betekent dat er veel plannen zijn die bebouwing in het buitengebied mogelijk maken, maar vanwege hun kleinschaligheid geen ladderonderbouwing hoeven te schrijven. De optelsom van deze ontwikkelingen kan in de loop van de tijd wel degelijk effect hebben op de stedelijke structuur en het aanzien en gebruik van het landelijk gebied. De ladder heeft dus alleen impact voor grotere plannen.

De impact van de ladder op de planvorming is in 2016 onderzocht door interviews te houden met gemeenteambtenaren in de ruimtelijke ordening in 43 willekeurige gekozen gemeenten. Uit deze gesprekken bleek dat de ladder invloed heeft op zowel de bewustwording en het proces (bijvoorbeeld regionale afstemming) als op de inhoud van plannen. De eerste trede (actuele regionale behoefte) had de meest impact. Aan de andere kant gaven veel respondenten ook aan dat de ladder geen effect op de planvorming had, omdat het al bestaand gemeentelijk beleid is (Evers & Blom 2016).

De 'oude' Ladder duurzame verstedelijking

De Ladder voor duurzame verstedelijking is vastgelegd in artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Dit artikel schrijft voor dat alle plannen die nieuwe verstedelijking mogelijk maken eerst drie stappen moeten doorlopen. De eerste stap (of 'trede' op de Ladder) verplicht overheden te beschrijven 'dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte'. De tweede stap verplicht overheden te beschrijven 'in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins'. Wanneer dat niet het geval is, moet worden beschreven 'in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld'. Deze beschrijvingen dienen in de plantoelichting te staan. De Ladder voor duurzame verstedelijking heeft een breder toepassingsbereik dan de eerdere SER-ladder. Deze kende de eerste stap niet, en had alleen betrekking op bedrijventerreinen, terwijl de Ladder voor duurzame verstedelijking ook gaat over andere vormen van verstedelijking, zoals woningbouwlocaties, kantoren, detailhandel of andere stedelijke voorzieningen.

De Ladder voor duurzame verstedelijking is toegevoegd aan nationaal belang 13 van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte en wordt in het kader van de Monitor Infrastructuur en Ruimte gemonitord. De toepassing van de ladder wordt gevolgd aan de hand van twee indicatoren: de kwantitatieve naleving van het procesvereiste van de Ladder en door een kwalitatief inhoudelijke analyse van de manier waarop de Ladder wordt toegepast.

De 'nieuwe' Ladder duurzame verstedelijking (na 1 juli 2017)

In 2017 is de Ladder is aangepast om hem eenvoudiger te maken. De belangrijkste veranderingen zijn het schrappen van de derde trede en het samenvoegen van de eerste twee treden. Hierdoor is de 3-traps-structuur losgelaten. Tevens zijn de bijvoeglijke naamwoorden 'actueel' en 'regionaal' verdwenen bij 'behoefte' (dwz bij de voormalige eerste trede). Per 1 juli 2017 luidt het tweede lid van art. 3.1.6. Bro als volgt:

'De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.'

Tevens is een extra lid opgenomen om duidelijkheid en flexibiliteit te verschaffen over de relatie tussen moederplan (bijvoorbeeld een globaal bestemmingsplan) en dochterplan (bijvoorbeeld een uitwerkingsplan). De ladderonderbouwing hoeft slechts in een van de twee planfiguren plaats te vinden (het is dus bijvoorbeeld mogelijk om de laddertoets door te schuiven naar een wijzigingsplan). Per 1 juli 2017 luidt het derde lid van art. 3.1.6. Bro als volgt:

'Indien in een bestemmingsplan als bedoeld in het tweede lid toepassing is gegeven aan artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet kan bij dat bestemmingsplan worden bepaald dat de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling en een motivering als bedoeld in het tweede lid eerst wordt opgenomen in de toelichting bij het wijzigings- of het uitwerkingsplan als bedoeld in dat artikel.'

Beleidsdoelstellingen Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte

Deze indicator verwijst naar de volgende doelen en nationale belangen:

• Nationaal belang: Zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke en infrastructurele besluiten