Ex-durante evaluatie Ladder voor duurzame verstedelijking, 2014

Vaak onderbouwing achteraf; locatie ligt al vast

Bijna de helft van de ruim 200 plannen uit de steekproef maakt vrijwel geen nieuwe stedelijke functies mogelijk. Van de plannen die dat wel doen betreft ruim driekwart woningbouw. De meeste van deze plannen hebben betrekking op enkele woningen. Voor elke van de drie treden van de Ladder duurzame verstedelijking wordt beschreven hoe gemeenten met de verplichting omgaan.

Trede 1: is er een regionale behoefte?

Op basis van de 200 bestemmingsplannen valt op dat er behoorlijke verschillen bestaan in aanpak. Over het algemeen kan worden geconstateerd dat plannen voor winkels en horeca boven de anderen uitsteken als het gaat om de hoeveelheid onderbouwing. Na detailhandel lijken de plannen voor bedrijventerreinen en kantoren het meest uitgebreid in de toepassing. Hier moet wel opgemerkt worden dat in een aantal plannen de SER-Ladder wordt toegepast in plaats van de Ladder voor duurzame verstedelijking. Voor woningen is de onderbouwing het meest summier te noemen. Dit heeft twee mogelijke verklaringen: het grote aantal 'postzegelplannen' voor woningbouw (het is niet zinnig om lang stil te staan bij de regionale behoefte aan twee woningen) en het feit dat in tegenstelling tot detailhandel en bedrijventerreinen de regeling voor dit verstedelijkingstype nieuw is.

Trede 2: kan het binnenstedelijk?

Uit de analyse van de 200 bestemmingsplannen zijn verschillende argumenten gevonden waarom de ontwikkeling (niet) op een locatie binnen bestaand gebied kan worden gerealiseerd. Een bestemmingsplan beargumenteert bijvoorbeeld dat de beoogde ontwikkeling niet in het bestaand stedelijk gebied kan omdat daar milieutechnisch geen ontwikkeling mogelijk is; er wordt daarom uitgeweken naar het in de provinciale verordening aangewezen 'zoekgebied'. Ook een bestaand kazerneterrein in Ede van 106 hectare waarop plaats is voor 1.805 woningen is door de provincie Gelderland aangemerkt als bestaand stedelijk gebied. Opvallend veel plannen die woningbouw aan de rand van het stedelijk gebied betreffen worden om deze reden beschouwd als binnenstedelijk.

Er kan een meer algemene observatie gemaakt worden met betrekking tot locatie. Grondgedachte van de Ladder is dat een activiteit op meerdere locaties zou kunnen en dat de planologisch meest juiste locatie gekozen moet worden. Dat gaat uit van de activiteit. Er zijn echter tal van gevallen waar een bestemming gezocht wordt voor een bepaalde locatie. Dat een activiteit ook ergens anders kan is dan niet aan de orde. Bijvoorbeeld een gesloten afvalstortplaats in Moerdijk moet een andere bestemming krijgen. Een golfbaan is een mooie invulling daarvoor. Kijken of de golfbaan ook ergens anders kan om aan de tweede trede te voldoen is dan een betekenisloze handeling. Hetzelfde geldt voor de talloze bestemmingsplannen die gemaakt worden om een woning naast een boerderij mogelijk te maken of een bedrijfsgebouw uit te breiden.

Trede 3: kan het multimodaal?

De laatste trede betreft ontwikkelingen die niet in bestaand stedelijk gebied plaats kunnen vinden. Hier moet worden beschreven in hoeverre deze bereikt kunnen worden met verschillende vervoermiddelen (multimodaal) of dat deze 'passend ontsloten' gemaakt kunnen worden.

Van de 200 bestemmingsplannen zijn er niet veel die deze trede bereiken. Ook de toepassing is over het algemeen beperkter dan bij de vorige treden. Het begrip multimodaal blijkt ook voor meerderlei uitleg vatbaar. Zo wordt in een bestemmingsplan een woningbouwlocatie als multimodaal gezien vanwege de bereikbaarheid met de fiets en mogelijk ook een buurtbus.

Net als bij trede 2 kan het nut van trede 3 voor de meeste bestemmingsplannen gerelativeerd worden. De meerderheid van de plannen maakt kleine ontwikkelingen mogelijk: een paar huisjes hier, een schuurtje daar. In gevallen waar het om een binnenstedelijke locatie gaat is het al multimodaal ontsloten. Voor (kleinschalige) ontwikkelingen in het buitengebied is het al van te voren geaccepteerd dat het om een autoafhankelijke locatie gaat. Toepassing van de Ladder heeft dus meer het karakter van onderbouwing achteraf van een bestaand voornemen dan een serieuze overweging van meerdere alternatieven.

De Ladder duurzame verstedelijking

De toepassing van de Ladder is een procesvereiste dat sinds oktober 2012 in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) is opgenomen. In het kort schrijft de Ladder voor dat een drietal stappen moet worden doorlopen in het planproces. De eerste stap (of 'trede' op de Ladder) verplicht overheden om 'nieuwe stedelijke ontwikkelingen af te stemmen op de geconstateerde actuele behoefte, en de wijze waarop in die behoefte wordt voorzien ook regionaal af te stemmen'. De tweede stap vraagt overheden te 'beoordelen of de beoogde ontwikkeling binnen het bestaand stedelijk gebied in de betreffende regio kan worden gerealiseerd'. Indien dat niet het geval is, moet een derde stap ondernomen worden, namelijk of de ontwikkeling mogelijk is op een multimodaal ontsloten locatie of een locatie die multimodaal aangesloten kan worden. In de plantoelichting moet beschreven worden hoe de Ladder is toegepast.

De Ladder voor duurzame verstedelijking heeft een breder toepassingsbereik dan de eerdere SER-ladder, zoals die door de ministers Cramer en Verhoeven was voorgeschreven. Deze kende de eerste stap niet, en had alleen betrekking had op bedrijfsterreinen, terwijl de Ladder voor duurzame verstedelijking ook gaat over andere vormen van verstedelijking als woningbouwlocaties, kantoren, detailhandel of andere stedelijke voorzieningen.

De SER introduceerde de ladder in 1999 in zijn Commentaar op de Nota Ruimtelijk Economisch Beleid. Voor het inpassen van de ruimtebehoeften voor de functies wonen, bedrijvigheid en infrastructuur stelde de SER voor de volgende ladder als denkmodel te hanteren:

• Gebruik de ruimte die reeds beschikbaar is gesteld voor een bepaalde functie of door herstructurering beschikbaar gemaakt kan worden.
• Maak optimaal gebruik van de mogelijkheden om door meervoudig ruimtegebruik de ruimteproductiviteit te verhogen.
  

Indien het voorgaande onvoldoende soelaas biedt, is de optie van uitbreiding van het ruimtegebruik aan de orde. Daarbij dienen de verschillende relevante waarden en belangen goed te worden afgewogen in een gebiedsgerichte aanpak. Door een zorgvuldige keuze van de locatie van 'rode' functies en door investeringen in kwaliteitsverbetering van de omliggende groene ruimte moet worden verzekerd dat het meerdere ruimtegebruik voor wonen, bedrijventerreinen of infrastructuur de kwaliteit van natuur en landschap respecteert en waar mogelijk versterkt.
De Ladder voor duurzame verstedelijking is toegevoegd aan nationaal belang 13 van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte en wordt in het kader van de Monitor Infrastructuur en Ruimte gemonitord. De toepassing van de ladder wordt gevolgd aan de hand van twee indicatoren: de kwantitatieve naleving van het procesvereiste van de Ladder en door een kwalitatief inhoudelijke analyse van de manier waarop de Ladder wordt toegepast.

Beleidsdoelstellingen Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte

Deze indicator verwijst naar de volgende doelen en nationale belangen:
Nationaal belang: Zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke en infrastructurele besluiten