Ex-durante evaluatie Ladder voor duurzame verstedelijking, 2016

Ladder vaker genoemd in plantoelichting

De 2014 meting liet zien dat in 1.045 plantoelichtingen de ladder expliciet werd genoemd; dat was in ongeveer 25% van het totaal geselecteerde plannen. Bij de 2016 meting wordt de ladder in 2.518 bestemmingsplannen genoemd; dat is ongeveer 45% van de selectie en dus bijna een verdubbeling. Soms blijft het bij het noemen en niet om daadwerkelijke toepassing (in beide metingen was dat bij ongeveer de helft van de plantoelichtingen het geval).
Uit deze plannen is een groot aantal (200) gevallen willekeurig geselecteerd voor een nadere analyse. Eerst is het type en de geografische spreiding van de plannen in kaart gebracht. Daarna is voor elke trede van de ladder kort beschreven hoe de Ladder in de plantoelichtingen is toegepast.

Merendeel plannen is ontwikkelingsgericht

Uit de nulmeting bleek dat bijna de helft van de plannen conserverend en/of actualiserend van aard is (deze plannen zijn per definitie niet ladderplichtig omdat ze vrijwel geen nieuwe ontwikkelingen mogelijk maken). Dit aandeel is bij deze herhalingsmeting veel lager: rond de 20 procent. Blijkbaar is de grote actualiseringsslag waarvan tijdens de nulmeting sprake was inmiddels grotendeels afgerond.

Van de ontwikkelingsgerichte plannen (in tegenstelling tot de nalevingsanalyse gebruiken wij hier geen ondergrens (dat wil zeggen: een plan voor 1 woning wordt ingedeeld bij woningbouw) omdat het doel is een beeld te geven van de soorten plannen die in Nederland gemaakt worden en niet of het plan de ladder moet toepassen. Hier zijn de percentages voor beide periodes vrijwel identiek. De meeste ontwikkelingsgerichte plannen hebben betrekking op slechts een paar woningen, vaak aan de stadsrand of in het buitengebied. In beide periodes zijn er vrijwel geen bestemmingsplannen vastgesteld die kantoorontwikkelingen of meubelboulevards mogelijk maken. Dat is opmerkelijk omdat de overprogrammering en locatiekeuze van deze functies een van de belangrijkste aanleidingen voor de ladder is geweest. Wel nam het aantal plannen voor detailhandel en bedrijventerreinen licht toe ten opzichte van de 2014 meting. Bij de laatste gaat het meestal om uitbreidingen van bestaande locaties en niet om nieuwe locaties. De winkelontwikkelingen zijn ook in het algemeen kleinschalig. Het valt op dat vele plannen voorzien in het verwijderen (bijvoorbeeld door sloop) of verplaatsen van gebouwen waardoor het saldo aan bebouwing soms negatief is. Een opvallend verschil tussen beide periodes betreft het realiseren van onbebouwde stedelijke voorzieningen zoals parken en sportvelden. Deze kwamen in de 2014 meting (vrijwel) niet voor. Een verklaring kan zijn dat dergelijke bestemmingsplannen de ladder eerder niet noemden, en daarmee niet zijn meegenomen in de vorige ex-durante steekproef. Ook zijn er minder integrale stedelijke gebiedsontwikkelingen aangetroffen: het gaat deze keer vaker om kleine initiatieven.
De ruimtelijke spreiding van de plannen is in Nederland deels te verklaren door de omvang van provincies. Relatief gezien (ten opzichte van bevolkingsomvang en oppervlakte) stelden Gelderland, Noord-Brabant en Overijssel de laatste twee jaar veel plannen vast. Een mogelijke verklaring hiervoor is de grote hoeveelheid postzegelplannen in de plattelands- en buitengebieden van deze provincies. Flevoland, Zeeland en Groningen worden juist gekenmerkt door het relatief lage aantal vastgestelde bestemmingsplannen. De laatste twee jaar nam vooral in Gelderland het aantal plannen sterk toe.

Toepassing Ladder per trede

Trede 1: is er een regionale behoefte?

Op grond van de ladder dient de actuele regionale behoefte aan een stedelijke ontwikkeling te worden beschreven. In de nulmeting is aandacht geschonken aan de discussie rondom het verschil tussen deze behoefte en marktruimte in het kader van Europees concurrentiebeleid. Deze discussie heeft zelfs geleid tot een toevoeging van een vierde lid aan Bro 3.1.6 dat stelt dat de betreffende beoordeling "slechts tot doel [heeft] na te gaan of de vestiging van een dienst in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening".
In de 2014 meting zijn verschillen geconstateerd in de mate van onderbouwing van de behoefte per bestemming: winkels en horeca meer, woningen en bedrijven minder. In de 2016 meting lijken de verschillen minder groot te zijn. Er is sprake van relatief meer onderbouwing voor woningen, maar er blijven verschillen in methodiek tussen de functies. Voor de onderbouwing van trede 1 wordt meestal naar visies verwezen waar de ontwikkeling binnen past, voornamelijk gemeentelijk en regionaal, maar ook provinciaal. Eén keer wordt een Rijksvisie aangehaald (Vinex-afspraak). Tevens wordt relatief vaak naar regionaal overleg verwezen als onderbouwing. Onderzoek naar kwantitatieve behoefte wordt bijna twee keer zo vaak aangehaald als naar kwalitatieve behoefte. Ook zijn er nog altijd plannen waarvan de behoefte niet of niet duidelijk is onderbouwd.

Trede 2: kan het binnenstedelijk?

Veel plannen uit de 2014 meting noemen zich binnenstedelijk en dit is niet anders in de 2016 meting. Het begrip 'binnenstedelijk' is relatief ruim: veel plannen op open plekken aan de stadsrand worden zo genoemd. Soms betreft dit een formele bestemming zoals 'nader uit te werken woningbouw', maar ook globaler planologische aangeduide locaties zoals een provinciale 'rode contour' of 'zoekgebied'.
Bij de 2014 meting is de argumentatie onderzocht voor waarom locaties niet binnen bestaand gebied kunnen worden gerealiseerd. Vaak gaat het om het concept (landhuizen en recreatiewoningen passen in een groene omgeving), soms over de financiële haalbaarheid. Dergelijke argumenten worden in de 2016 meting ook gebruikt: dat er onvoldoende fysieke ruimte of kwaliteit is in binnenstedelijke locaties voor bijvoorbeeld vrijstaande woningen.

Trede 3: kan het multimodaal?

De laatste trede betreft alleen ontwikkelingen die niet in bestaand stedelijk gebied kunnen plaatsvinden. Hier moet worden beschreven in hoeverre de beoogde locatie kan worden bereikt met verschillende vervoermiddelen (multimodaal ontsloten) of dat deze 'passend ontsloten' kan worden gemaakt.
In beide meetperiodes zijn er weinig voorbeelden van toepassing van deze trede; de meeste plantoelichtingen geven immers aan dat het om een bestaande stedelijk locatie gaat, waardoor de derde trede niet verplicht is. Wanneer deze trede wel wordt bereikt, is de invulling daarvan minder uitgebreid dan de eerste twee treden. Vaak wordt gezegd dat 'het gebied is passend ontsloten', waardoor het duidelijk is dat het er om een relatief autoafhankelijk locatie gaat. Ten opzichte van de nulmeting is het aantal toelichtingen waarin 'vrijwillig' deze trede wordt toepast toegenomen. Meestal gaat het hier om plannen die wegens kleinschaligheid niet als een stedelijke ontwikkeling wordt beschouwd, maar er toch voor kiezen om de hele ladder te doorlopen.
In beide metingen wordt ontsluiting per fiets het meest genoemd om de multimodaliteit van de locatie te staven; daarna volgt ontsluiting per (buurt)bus, trein of taxi. Sommige plannen beweren dat de locatie te bereiken is met openbaar vervoer zonder dat te specificeren. Er zijn ook plannen die multimodaal opvatten als door meerdere wegen bereikbaar.

Veel kleine niet-ladderplichtige bestemmingsplannen

Slechts 20 à 25 procent van de bestemmingsplannen is ladderplichtig volgens de definitie uit de 2014 meting. Uit deze analyse valt op hoe kleinschalig de meeste plannen zijn. Er is in de afgelopen jaren weinig sprake geweest van grote uitbreidingsplannen op groene locaties, en helemaal niet van plannen die kantoren en meubelboulevards op snelweglocaties mogelijk maken. De meeste plannen betreffen kleine ingrepen in het stedelijk gebied (bijvoorbeeld transformatie van een school naar woningen) of daarbuiten (bedrijfswoning wordt privéwoning, enkele woningen op de locatie van een voormalige boerderij). Na enkele uitspraken van de Raad van State zijn veel van deze plannen niet meer ladderplichtig. Volgens de huidige jurisprudentie zou het aandeel van plannen die de ladder moeten toepassen nog lager zijn dan 20-25 procent. Het sturende vermogen van de ladder is wat dat betreft beperkt.
De optelsom van deze vele niet-ladderplichtige verspreide kleinschalige ontwikkelingen in het buitengebied kunnen in de loop der tijd wel degelijk effect hebben op de stedelijke structuur en het aanzien en gebruik van het landelijk gebied.

De Ladder duurzame verstedelijking

De Ladder voor duurzame verstedelijking is vastgelegd in artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Dit artikel schrijft voor dat alle plannen die nieuwe verstedelijking mogelijk maken eerst drie stappen moeten doorlopen. De eerste stap (of 'trede' op de Ladder) verplicht overheden te beschrijven 'dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte'. De tweede stap verplicht overheden te beschrijven 'in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins'. Wanneer dat niet het geval is, moet worden beschreven 'in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld'. Deze beschrijvingen dienen in de plantoelichting te staan. De Ladder voor duurzame verstedelijking heeft een breder toepassingsbereik dan de eerdere SER-ladder. Deze kende de eerste stap niet, en had alleen betrekking op bedrijventerreinen, terwijl de Ladder voor duurzame verstedelijking ook gaat over andere vormen van verstedelijking, zoals woningbouwlocaties, kantoren, detailhandel of andere stedelijke voorzieningen.
De Ladder voor duurzame verstedelijking is toegevoegd aan nationaal belang 13 van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte en wordt in het kader van de Monitor Infrastructuur en Ruimte gemonitord. De toepassing van de ladder wordt gevolgd aan de hand van twee indicatoren: de kwantitatieve naleving van het procesvereiste van de Ladder en door een kwalitatief inhoudelijke analyse van de manier waarop de Ladder wordt toegepast.

Beleidsdoelstellingen Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte

Deze indicator verwijst naar de volgende doelen en nationale belangen:

• Nationaal belang: Zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke en infrastructurele besluiten