Naleving van de Ladder voor duurzame verstedelijking, 2018

Ladder steeds meer toegepast

In de eerste meting van de ladder (2014) is geconstateerd dat in 8 procent van de ladderplichtige plannen - dat wil zeggen, plannen die nieuwe stedelijke ontwikkelingen mogelijk maken - de ladder volledig is toegepast en in 72 procent helemaal niet. In de meting van 2016 is de naleving aanzienlijk verbeterd en de meting van 2018 laat zien dat deze trend doorzet: 6 procent van de ladderplichtige plannen passen deze niet toe. Waar in de meting van 2014 werd geconcludeerd dat de ladder nog niet was ingeburgerd, kan nu met zekerheid worden gesteld dat dit inmiddels wel het geval is.

De werkelijke naleving van de ladder is bovendien beter dan deze analyse doet vermoeden. Voor de vergelijkbaarheid tussen de periodes is de ondergrens van 6 woningen uit de meting van 2014 ook toegepast in de metingen van 2016 en 2018. In de jurisprudentie is deze ondergrens echter opgetrokken naar circa 10 woningen. Als deze ondergrens zou worden gehanteerd bij de huidige analyse zou het aandeel 'niet toegepast' (want niet ladderplichtig) en 'summier' (want vrijwillig toegepast) nog kleiner zijn. In de categorie 'argument' wordt tegenwoordig een goed onderbouwde reden gegeven waarom het plan niet ladderplichtig is, vaak met een verwijzing naar de relevante jurisprudentie (dat was deels ook het geval in de meting van 2016). Met dit alles is de constatering gerechtvaardigd dat de ladder voor duurzame verstedelijking heel goed is ingeburgerd in de planologische praktijk en dat er nu nauwelijks plannen zijn die nieuwe verstedelijking mogelijk maken zonder toepassing van de ladder.

Naleving nieuwe ladder

In de laatste 6 maanden van de MIR onderzoeksperiode is een nieuwe ladder van kracht geworden. De aanpassing is bedoeld om de onderzoeksinspanning te verminderen en de ladder eenvoudiger toepasbaar te maken. Hiertoe zijn bij trede 1 de woorden 'regionaal en actueel' geschrapt en is trede 3 volledig verdwenen.

Een kleine steekproef (n=70) van ladderplichtige plannen in de periode van de nieuwe ladder (1 juli 2017 - 1 januari 2018) laat zien dat de naleving nog steeds erg hoog is. Wel wordt in de regel de 'oude' ladder toegepast: ongeveer 13 procent van de onderzochte plannen noemt de nieuwe ladder, maar slechts 3 procent past deze expliciet toe. Soms wordt alleen een provinciale ladder toegepast. Omdat de provinciale ladders meer vragen dan de nieuwe ladder wordt deze toepassing hier apart vermeld. Voor de duidelijkheid: het doorlopen van een provinciale ladder of de oude Rijksladder betekent automatisch dat aan de nieuwe ladder is voldaan. Tot slot valt een getalsmatige verschuiving tussen 'argument' en 'summier' op ten opzichte van de periode direct daarvoor (1 jan 2016 - 1 juli 2017). Omdat het hier meestal plannen betreft die volgens de huidige jurisprudentie niet meer ladderplichtig zijn (bijvoorbeeld 8 woningen), gaat het om de keuze om de ladder vrijwillig door te lopen (en dus meestal op een summiere wijze) of uit te leggen waarom toepassing niet verplicht is. Deze verschuiving is uiteraard voor de naleving niet van belang.

Methode: steekproef

Voor alle drie de periodes is de naleving beoordeeld via een grootschalige random steekproef van relevante plantoelichtingen, waarvan de grote meerderheid bestemmingsplannen betreft. Voor elk plan wordt de tekst van de plantoelichting gelezen om te zien of het nieuwe verstedelijking mogelijk maakt in de zin van Bro Artikel 1.1.1 (Bro). Zo ja, wordt het plan 'ladderplichtig' geacht. Omdat dit niet altijd duidelijk is, is bij de nulmeting van de Ladder voor Duurzame Verstedelijking in de Monitor Infrastructuur en Ruimte 2014 de volgende gradatie gemaakt:

• duidelijk niet ladderplichtig (het betreft bijvoorbeeld een conserverend/actualiserend plan of een plan voor infrastructuur of groen);
• onduidelijk (het is niet duidelijk of de nieuwe ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt door het betreffende plan of door een ander plan);
• ladderplichtig maar kleinschalig (enkele woningen (≤6), uitbreiding bedrijfsgebouw, enz.);
• duidelijk ladderplichtig (maakt een woonwijk, winkelcentrum of (aanzienlijke uitbreiding van) een bedrijventerrein mogelijk).

Bij alle metingen (2014, 2016 en 2018) is de bovenstaande indeling gebruikt om een tijdreeks mogelijk te maken. Intussen is door jurisprudentie de definitie van 'ladderplichtig' veranderd. Zo is de ondergrens van 6 woningen opgeschoven naar ongeveer 10 woningen. Dit betekent dat de naleving in 2016 en 2018 in werkelijkheid beter is dan wat er volgens deze systematiek gemeten wordt. Door gebruik te blijven maken van de oude definitie van 'ladderplichtig' is het duidelijk dat de geconstateerde verbetering in naleving een gevolg is van veranderingen in de planologische praktijk en niet het gevolg van een definitieverandering.

Daarnaast is een score gemaakt voor de toepassing van de ladder bij ladderplichtige plannen:

• duidelijk niet toegepast (de ladder wordt niet genoemd, of alleen beschrijvend genoemd in bijvoorbeeld een paragraaf over het rijksbeleid);
• argument gegeven waarom niet toegepast (of toegepast hoeft te worden);
• gebrekkige of summiere toepassing (enkele algemene zinnen, niet alle stappen doorgelopen, lokale in plaats van regionale behoefte behandeld);
• volledige toepassing.

De meting in 2018 vond plaats op dezelfde manier als in 2014 en 2016: via een grootschalige random steekproef van plantoelichtingen. Voor de naleving gaat het uiteraard om de plannen die duidelijk ladderplichtig zijn. In de meting van 2014 waren dat 250 van de 935 beoordelingen. In 2016 zijn 1.008 plantoelichtingen beoordeeld, waarvan 229 duidelijk ladderplichtig bleken. In 2018 zijn 1.1010 plantoelichtingen beoordeeld, waarvan 204 ladderplichtig werden gevonden.

De 'oude' Ladder duurzame verstedelijking (tot 1 juli 2017)

Sinds oktober 2012 is het verplicht om de Ladder voor duurzame verstedelijking toe te passen op alle plannen waarin nieuwe verstedelijking wordt voorzien. Deze toepassing dient in de toelichting van het plan te staan. De nalevingsindicator van de Ladder bestaat uit een steekproef uit alle bestemmingsplannen die zijn vastgesteld vanaf de verplichtstelling van de Ladder. Het gaat dan om de plannen zoals die zijn te vinden op de website www.ruimtelijkeplannen.nl. Deze website bevat in principe alle ruimtelijke verordeningen, structuurvisies, bestemmingsplannen en dergelijke die na 2010 zijn vastgesteld.

De Ladder voor duurzame verstedelijking is vastgelegd in artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Dit artikel schrijft voor dat alle plannen die nieuwe verstedelijking mogelijk maken eerst drie stappen moeten doorlopen. De eerste stap (of 'trede' op de Ladder) verplicht overheden te beschrijven 'dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte'. De tweede stap verplicht overheden te beschrijven 'in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins'. Wanneer dat niet het geval is, moet worden beschreven 'in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld'. Deze beschrijvingen dienen in de plantoelichting te staan. De Ladder voor duurzame verstedelijking heeft een breder toepassingsbereik dan de eerdere SER-ladder. Deze kende de eerste stap niet, en had alleen betrekking op bedrijventerreinen, terwijl de Ladder voor duurzame verstedelijking ook gaat over andere vormen van verstedelijking, zoals woningbouwlocaties, kantoren, detailhandel of andere stedelijke voorzieningen.

De Ladder voor duurzame verstedelijking is toegevoegd aan nationaal belang 13 van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte en wordt in het kader van de Monitor Infrastructuur en Ruimte gemonitord. De ladder wordt gemonitord aan de hand van twee indicatoren: de kwantitatieve naleving van het procesvereiste van de Ladder (deze indicator) en een kwalitatief inhoudelijke analyse van de manier waarop de Ladder wordt toegepast (Toepassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking, 2020).

De 'nieuwe' Ladder duurzame verstedelijking (na 1 juli 2017)

De Ladder is aangepast in 2017 om deze eenvoudiger te maken. De belangrijkste veranderingen zijn het schrappen van de derde trede en het samenvoegen van de eerste twee treden. Hierdoor is de 3-traps-structuur losgelaten. Tevens zijn de bijvoeglijke naamwoorden 'actueel' en 'regionaal' bij 'behoefte' verdwenen (bij de voormalige eerste trede). Per 1 juli 2017 luidt het tweede lid van art. 3.1.6. Bro als volgt:

De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.

Tevens is er een extra lid opgenomen om duidelijkheid en flexibiliteit te verschaffen over de relatie tussen moederplan (bijvoorbeeld een globaal bestemmingsplan) en dochterplan (bijvoorbeeld een uitwerkingsplan). De ladderonderbouwing hoeft nu slechts in een van de twee planfiguren plaats te vinden (het is dus nu mogelijk om de laddertoets door te schuiven naar een wijzigingsplan). Per 1 juli 2017 luidt het derde lid van art. 3.1.6. Bro als volgt:

Indien in een bestemmingsplan als bedoeld in het tweede lid toepassing is gegeven aan artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet kan bij dat bestemmingsplan worden bepaald dat de beschrijving van de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling en een motivering als bedoeld in het tweede lid eerst wordt opgenomen in de toelichting bij het wijzigings- of het uitwerkingsplan als bedoeld in dat artikel.

Beleidsdoelstellingen Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte

Deze indicator verwijst naar de volgende doelen en nationale belangen:

• Nationaal belang: Zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke en infrastructurele besluiten