Toepassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking, 2020

De Ladder in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro)
De ladder voor duurzame verstedelijking is vastgelegd in artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Dit artikel schreef in eerste instantie voor dat alle plannen die nieuwe verstedelijking mogelijk maken eerst drie stappen moeten doorlopen. De eerste stap (of 'trede' op de ladder) verplichtte overheden te beschrijven 'dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte'. De tweede stap verplichtte overheden te beschrijven 'in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins'. Wanneer dat niet het geval was, moest worden beschreven 'in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld'. Deze beschrijvingen dienden in de plantoelichting te staan.

Artikel 3.1.6 is in 2017 aangepast. Belangrijkste veranderingen zijn het schrappen van de derde trede en het samenvoegen van de eerste twee treden. Hierdoor is de drietraps-structuur losgelaten. Tevens zijn de bijvoeglijke naamwoorden 'actueel' en 'regionaal' verdwenen bij 'behoefte'. Per 1 juli 2017 luidt het tweede lid van art. 3.1.6. als volgt:
De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.

Ook is een extra lid opgenomen om duidelijkheid te verschaffen over de relatie tussen moederplan en dochterplan. De ladderonderbouwing hoeft slechts in één van de twee plannen plaats te vinden. Het is bijvoorbeeld mogelijk om de laddertoets door te schuiven naar een wijzigingsplan.

Soorten ontwikkelingen in bestemmingsplannen

Deze indicator brengt in beeld om welke soort ontwikkelingen het gaat in bestemmingsplannen voor stedelijke ontwikkeling, sinds de invoering van de ladder voor duurzame verstedelijking (vanaf 2012). Daarbij is alleen gekeken naar ontwikkelingsgerichte bestemmingsplannen en niet conserverende of actualiserende plannen. Aanvankelijk bevatte de ladder nog geen ondergrens en zijn ook kleine plannen meegenomen. Later is de ondergrens voor toepassing van de ladder via jurisprudentie bepaald op 10 woningen.

Ongeveer tweederde van alle ontwikkelingsgerichte bestemmingsplannen betreft woningbouw. Dit aandeel is in de periode 2012-2020 vrijwel gelijk gebleven (zie de figuur). Voor de periode 2018-2020 is de methode van dataverzameling licht aangepast, waardoor de laatste kolom in de tijdreeks niet helemaal vergelijkbaar is met die van de perioden daarvoor (zie Technische toelichting bij deze pagina). In de meest recente periode 2018-2020 nam de omvang van de woningbouwprojecten in de nieuwe bestemmingsplannen weer toe. De eerdere trend naar meer kleine (minder dan 10 woningen) en daarmee niet-ladderplichtige bestemmingsplannen is dus gekeerd.

In alle perioden zijn er vrijwel geen bestemmingsplannen vastgesteld voor kantoorontwikkelingen of meubelboulevards. Dat is opmerkelijk omdat de overprogrammering en locatiekeuze van deze functies een van de belangrijkste aanleidingen voor de ladder is geweest. Wel bevatten nieuwe ontwikkelingsgerichte plannen vaak een vermindering van het bouwprogramma, bijvoorbeeld van 20 rijtjeshuizen naar 10 (grotere) woningen.

Overgang van de oude naar de nieuwe Ladder

Zowel de 'oude' als de 'nieuwe' ladder vragen om een onderbouwing als bestemmingsplannen nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken [zie tekstkader]. Om de toepassing van de ladder te meten is een analyse uitgevoerd op een random steekproef van ongeveer 200 bestemmingsplannen die in de 2018-2020 periode zijn vastgesteld. Uit de vorige steekproef, die de eerste periode van de nieuwe ladder (1 juli 2017 - 1 januari 2018) besloeg (MIR, 2018)), bleek dat in 3% de nieuwe ladder expliciet gehanteerd werd. In de huidige periode (2018-2020) is het aandeel toepassingen van de nieuwe ladder gestegen tot ongeveer de helft. Overigens geldt dat plannen die voldoen aan de oude ladder automatisch ook voldoen aan de nieuwe ladder.

Toepassing van de Ladder

De meting over de periode 2018-2020 vindt plaats in een transitiefase van de 'oude' naar de 'nieuwe' ladder. Daarom is ervoor gekozen om de analyse toe te spitsen op het bepalen of er inhoudelijke verschillen zijn in de toepassingen van de twee ladders, bijvoorbeeld in de argumentatie en de mate van onderbouwing. Voor de vergelijking worden de treden van de oude ladder gevolgd.

Trede 1: is er een (regionale) behoefte?
Volgens de oude ladder moesten nieuwe stedelijke ontwikkelingen getoetst worden aan de actuele regionale behoefte. In de nieuwe ladder zijn de woorden 'actueel' en 'regionaal' in het Bro vervallen. De vraag is dan of bestemmingsplannen die onder de nieuwe ladder tot stand zijn gekomen, minder aandacht hebben voor het regionale schaalniveau in hun onderbouwing. Dit blijkt niet het geval te zijn: het aantal malen dat regionale afspraken worden genoemd in de onderbouwing bleef min of meer gelijk (n= 39 vs. o=36). Daarnaast blijft de tendens naar meer kwalitatieve argumentatie waarneembaar, net als in de vorige meting (MIR, 2018). Die tendens leidt tot een wezenlijke verandering in het gebruik van kwalitatieve versus kwantitatieve argumentatie tussen bestemmingsplannen die zijn opgesteld onder de oude en de nieuwe ladder. Onder de oude ladder werden in bestemmingsplannen twee keer zoveel kwantitatieve argumenten gebruikt als kwalitatieve, onder de nieuwe ladder is dit minder dan anderhalf keer zoveel geworden. Ook wordt onder de nieuwe ladder gemeentelijk beleid vaker gebruikt als onderbouwing in de nieuwe ladder (n=25 vs o=18); dit is in lijn met de verruiming van het begrip 'behoefte'.

Trede 2: kan het binnenstedelijk?
Zowel de oude als de nieuwe ladder eisen een motivatie voor plannen die nieuwe stedelijke ontwikkelingen mogelijk maken buiten het bestaand stedelijk gebied. Evenals in eerdere metingen blijkt het begrip 'binnenstedelijk' ruim te worden geïnterpreteerd: veel plannen scharen ook open plekken aan de stadsrand onder deze noemer. Soms betreft dit een formele bestemming zoals 'nader uit te werken woningbouw', maar ook globaler planologisch aangeduide locaties (zoals een provinciale 'rode contour' of 'zoekgebied') worden aangehaald bij de motivering.

In de periode 2018-2020 beschouwt de helft van de plannen de voorziene ontwikkelingen als binnenstedelijk, waardoor er geen verdere onderbouwing nodig is. In dit opzicht is er geen wezenlijk verschil tussen oude en nieuwe ladder toepassingen. Voor het overige verschilt de argumentatie van de twee versies van de ladder nauwelijks. Het belangrijkste argument dat in bestemmingsplannen wordt gebruikt om bouwlocaties buiten bestaand bebouwd gebied te bestemmen, is dat er geen binnenstedelijke ruimte bestaat voor de voorziene ontwikkeling (vaker aangehaald bij de oude ladder). Dit wordt gevolgd door argumentatie betreffend de kwaliteit van de omgeving (bijvoorbeeld de noodzaak voor een 'groene' omgeving voor recreatiewoningen) of dat de ontwikkeling 'passend' is bij de omgeving; deze argumentatie wordt vaker door nieuwe ladder toepassingen aangehaald. Financiële overwegingen (kosten bouwgrond) worden minder vaak genoemd.

Trede 3: kan het multimodaal?
Als de voorziene ontwikkeling niet in bestaand stedelijk gebied plaatsvindt moet het plan volgens de oude ladder beschrijven in hoeverre de beoogde locatie kan worden bereikt met verschillende vervoermiddelen (multimodaal ontsloten) of dat deze 'passend ontsloten' kan worden gemaakt. Deze trede komt niet voor in de nieuwe ladder.
Waar trede 3 wel wordt behandeld is dit dus op vrijwillige basis en bijna overal waar gekozen is voor toepassing van de oude ladder. De argumentatie is niet zo uitgebreid of overtuigend als bij de vorige treden. Dit was in de vorige metingen ook al zo. In de 2018-2020 periode wordt bijna even vaak de kwaliteit van de wegaansluiting genoemd als onderbouwing als alternatieve vervoersmiddelen, terwijl dit niet de strekking van de trede was. In de nieuwe ladder toepassingen wordt vrijwel geen aandacht meer geschonken aan dit onderwerp.

Impact van de Ladder

Uit interviews met gemeenteambtenaren die betrokken zijn bij planvorming, blijkt dat de ladder zowel directe als indirecte effecten op het besluitvormingsproces en het uiteindelijke plan heeft gehad (Evers en Blom 2016). Als directe effecten werden soms plannen aangepast (bijvoorbeeld het verminderen van het woningbouwprogramma), en soms werd geen planologische medewerking verleend aan initiatieven vanwege strijdigheid met de ladder. Maar over het algemeen ging het om het vinden van een onderbouwing om aan de ladder te voldoen waardoor initiatieven doorgang konden vinden. Bijvoorbeeld door kwalitatieve argumentatie te gebruiken als er geen kwantitatieve argumentatie kon worden aangevoerd. Sommige respondenten gaven aan dat de indirecte effecten groter waren, omdat gemeenten ertoe aangezet werden om heel expliciet te verwoorden waarom een ontwikkeling op een bepaalde plek nodig was (Evers en Blom 2016).

Voorlopig lijkt de overgang naar de nieuwe ladder nog geen wezenlijke invloed te hebben op de inhoud en kwaliteit van de onderbouwing van bestemmingsplannen. Het onderzoek heeft geen duidelijk verschil in de kwaliteit van de onderbouwing tussen beide ladders aan het licht gebracht. De mate waarin externe bureaus worden ingeschakeld om behoefteonderzoek uit te voeren is ook gelijk gebleven evenals de mate waarin stedelijke ontwikkelingen werden getoetst aan een regionale behoefte. Dat kan na de huidige overgangsfase natuurlijk nog veranderen.