Agrarisch natuurbeheer, 1981- 2023

Agrarische biodiversiteit internationaal van groot belang

Meer dan de helft van het Nederlandse grondoppervlak wordt gebruikt voor landbouw. Deze landbouwgebieden herbergen kenmerkende vogelsoorten zoals de kievit, grutto en tureluur waarvoor ons land internationaal gezien van betekenis is. Door ruilverkavelingen, schaalvergroting en intensivering van de landbouw in de twintigste eeuw zijn deze soorten sterk afgenomen. Intensief maaibeheer heeft geleid tot verliezen van nesten en opgroeiende kuikens: de combinatie van weinig dekking, lagere grondwaterstand, betere toegankelijkheid voor predatoren en minder lang gras met een ruim aanbod aan insecten maken dat veel weidevogelkuikens het niet overleven. Niet alleen de weidevogels, ook de bloemrijke graslanden, de kruiden- en vogelrijke akkers, de karakteristieke landschapselementen, de graslandvlinders en andere soorten zijn in de twintigste eeuw sterk afgenomen. Om de natuur- en landschapswaarden in het agrarisch gebied te behouden, verleent de overheid sinds 1981 subsidie voor agrarisch natuurbeheer.

Subsidieregelingen voor agrarisch natuurbeheer

In 1975 werd in de ‘Relatienota’ voor het eerst een stelsel aangekondigd om boeren te betalen voor agrarisch natuurbeheer. Boeren konden in aangewezen gebieden beheerovereenkomsten afsluiten met de overheid. Het streefdoel was een hectare-taakstelling van uiteindelijk 100.000 ha, circa 5% van het toenmalige landbouwareaal, dat onder beheerovereenkomsten zou vallen. In 1981, zes jaar na de aankondiging, werden de eerste beheerovereenkomsten afgesloten tussen agrariërs en de overheid.

Daarna zijn er verschillende subsidieregelingen geweest:

• Van 1981 tot 1988 was er de subsidieregeling ‘Beschikking Beheerovereenkomsten’ (BBO).
• Tussen 1988 en 1995 was de ‘Regeling Beheerovereenkomsten’ (RBO) van kracht. 
• Tussen 1995 tot 2000 gold de ‘Regeling Beheerovereenkomsten en Natuurontwikkeling’ (RBON). Dienst Landelijk Gebied (DLG) gaf ‘advies aan de keukentafel’ over de mogelijkheden van de RBON en de overeenkomsten waren maatwerk. 
• Van 2000 tot 2010 was er de ‘Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer’ (SAN) van het Programma Beheer en vanaf 2007 de provinciale (P)SAN. Met de komst van de SAN was het maatwerk verleden tijd. Bij Programma Beheer werd uitgegaan van een output-financiering onder het motto ‘sturen op hoofdlijnen en toetsen op resultaat’. De SAN bestond uit standaard subsidiepakketten voor beheersubsidie en afspraken over de resultaten van het beheer uitgedrukt in bijvoorbeeld aantal plantsoorten per 25 m² en aantal broedparen per 100 ha. DLG werd controleur in plaats van adviseur. 
• Tussen 2010 en 2016 was er het Subsidiestelsel Natuur & Landschap - agrarisch (SNLa). Met SNL werd ingezet op een effectiever agrarisch natuurbeheer, onder andere door het aanwijzen van gebiedscoördinatoren en het gebruik van collectieven. Collectieven zijn gecertificeerde verenigingen die de subsidie voor agrarisch natuurbeheer aanvragen en beheercontracten met individuele agrariërs afsluiten. De taakstelling (na enkele beleidswijzingen inmiddels 110.000 hectare) voor agrarisch natuurbeheer verviel. 
• Vanaf 2016 is de regeling Agrarisch Natuur- en Landschapsbeheer (ANLb) van kracht. Doel van deze regeling is opnieuw een effectiever en efficiënter agrarisch natuurbeheer op basis van een collectieve en gebiedsgerichte aanpak. De kern van het ANLb is een leefgebiedenbenadering gericht op 68 beschermde soorten van de Vogel- en Habitatrichtlijnen die (deels) afhankelijk zijn van het agrarisch gebied. Daarnaast is er een categorie water voor onder andere het verbeteren van de waterkwaliteit en het vasthouden van water. 

Het areaal agrarisch natuurbeheer daalde tussen 2006 en 2018

De deelname aan agrarisch natuurbeheer kwam langzaam op gang. In de beginjaren werden vooral overeenkomsten gesloten in gebieden met lastige productieomstandigheden. In de jaren negentig groeide het areaal onder beheerovereenkomsten gestaag tot ca. 86.000 hectare in 2002. 

In 2004 en 2005 nam het areaal met agrarisch natuurbeheer sterk toe. Deze toename bestond grotendeels uit subsidiepakketten voor nestbescherming, nu ook wel legselbeheer genoemd. Dit kwam omdat de minimumeisen (het uitstellen van werkzaamheden) van de collectieve weidevogelpakketten in 2003 werden losgelaten. Omdat bij nestbescherming alleen enkele meters rondom het nest met rust worden gelaten, telde niet het hele oppervlak van het perceel mee voor de taakstelling van 110.000 hectare. Zo was met de circa 183.000 (bruto) hectare SAN in 2006 er circa 74.000 netto gerealiseerd van de taakstelling. Omdat de taakstellingen zijn vervallen, bestaan de grafieken in deze indicator uit de bruto hectares en wijken af van de eerder gerapporteerd netto hectares. 

Na 2006 nam het oppervlak agrarisch natuurbeheer tot 2018 af. Dit kwam omdat de subsidieregeling ANLb zich vooral richtte op kerngebieden; de belangrijkste gebieden waar de te beschermen soorten voorkwamen. Na zeven beheerjaren (2016 t/m 2022) is het areaal dat wordt beheerd via de collectieven weer gegroeid tot 104.000 hectare per 1-1-2023. Dat is ongeveer 6% van het totale oppervlak cultuurgrond.

Provinciale verschillen in areaal agrarisch natuurbeheer zijn groot

De provincies sturen met het ANLb niet alleen op kerngebieden, maar ook op de leefgebieden van de beschermde soorten. Daardoor is relatief gezien vooral het oppervlak agrarisch natuurbeheer op akkers gegroeid in het ANLb, terwijl het oppervlak agrarisch natuurbeheer gericht op botanische (bloemrijke) graslanden is afgenomen in vergelijking met eerdere regelingen. Volgens betrokkenen van de ANLb-evaluatie is hierdoor het beheer van een aantal waardevolle botanische graslanden vervallen (Boonstra et al., 2021). Het grootste oppervlak was en is graslandbeheer ter bescherming van de weidevogels.

Het agrarisch natuurbeheer is niet gelijk verdeeld over provincies. Het meeste areaal met agrarisch natuurbeheer ligt in Friesland, Zuid-Holland en Noord-Holland, en wel voor het leefgebied ‘open grasland’. In deze provincies ligt ook het merendeel van de belangrijke weidevogelgebieden. In Limburg, Drenthe, Zeeland en Flevoland worden relatief weinig subsidies verstrekt voor agrarisch natuurbeheer. In deze provincies gaan de subsidies vooral naar de leefgebieden ‘open akker’ en ‘droge dooradering’. De verschillen zijn te verklaren uit de beleidskeuzes van provincies.

Verhouding zwaar beheer versus nestbescherming verbeterd

Een gebiedsspecifiek mozaïek van verschillende rustperioden wordt gezien als de belangrijkst succesfactor voor duurzaam behoud van de weidevogelpopulaties. Een rustperiode betekent dat de agrariër in een bepaalde periode geen werkzaamheden uitvoert op het land. De rustperiode levert langer gras op wat noodzakelijk is voor dekking en voedsel voor kuikens, en dus voor kuikenoverleving. Deze rustperioden worden ‘zwaar beheer’ genoemd, omdat het oppervlak van de maatregelen en de inkomstenderving veel groter zijn dan bij nestbescherming.

In 2000 is de SAN van Programma Beheer van start gegaan met minimale oppervlakten zwaar beheer per 100 hectare. Buiten die oppervlakten zwaar beheer werden alleen de nesten (legsels) beschermd. Na de pakketwijzigingen in 2003, waarbij deze eis voor een minimumaandeel zwaar beheer verviel, daalde het aandeel zwaar beheer van ca. 38% in 2003 naar ca. 21% in 2005. In het huidige ANLb is dit aandeel zwaar beheer ca. 35%, waarbij collectieven inzetten op een mozaïek van nestbescherming, grasland met rustperiodes, kruidenrijk grasland en plasdras-grasland. Zo’n mozaïek met een hoger aandeel zwaar weidevogelbeheer ten opzichte van nestbescherming wordt door experts gezien als gunstig voor weidevogelbescherming. 

De effectiviteit van het agrarisch natuurbeheer is vooralsnog minder dan verwacht

Het ANLb is de zesde regeling voor agrarisch natuurbeheer in 40 jaar. Tot nu toe lukt het niet om met deze regelingen de natuur- en landschapswaarden in het agrarisch gebied te behouden, ondanks dat er lokaal successen worden gemeld. Zo heeft ruim 40 jaar beleid voor agrarisch natuurbeheer de achteruitgang van de kenmerkende vogelsoorten, waarvoor ons land internationaal gezien van betekenis is, tot nu toe niet kunnen stoppen. Zie ook de indicatoren: 

• Trend van boerenlandvogels
• Nestsucces van boerenlandvogels
• Overzicht indicatoren natuur en biodiversiteit

In 2020 is het huidige ANLb geëvalueerd (Boonstra et al., 2021). Gegevens over de effectiviteit, de bijdrage van het agrarisch natuurbeheer in leefgebieden aan de instandhouding van beschermde soorten, waren in deze tussenevaluatie nog niet beschikbaar. Toch worden in deze evaluatie de verwachtingen getemperd. Volgens de tussenevaluatie van het ANLb zorgen nestbescherming en de rustperiodes niet zonder meer voor een verbetering van de habitatkwaliteit op de langere termijn. Voor het verbeteren van de habitatkwaliteit zijn de ontwikkeling van kruidenrijkgrasland, het verminderen van de mestgift en het verhogen van het waterpeil belangrijk. Deze maatregelen zijn maar weinig uitgevoerd wegens gebrek aan animo hiervoor.