CO2-emissie per voertuigkilometer van nieuwe personenauto's, 1998-2015

Daling van CO₂-uitstoot nieuwe personenauto's in Nederland

Nieuwe auto's zijn de afgelopen jaren steeds zuiniger geworden en stoten als gevolg daarvan steeds minder CO₂ uit. De CO₂-uitstoot van de nieuwe personenauto's die in 2015 zijn verkocht in Nederland bedroeg gemiddeld 101 gram per kilometer (g/km). In 2013 en 2014 lag de gemiddelde uitstoot nog op respectievelijk 109 en 107 g/km. In figuur 1 is de gemiddelde CO₂-uitstoot weergegeven van de nieuwe auto's die sinds 1998 zijn verkocht in Nederland en in de EU als geheel. Tussen 1998 en 2007 nam de CO₂-uitstoot van nieuwe auto's in Nederland jaarlijks gemiddeld met ongeveer een procent af. Tussen 2007 en 2013 was sprake van een trendbreuk: de gemiddelde uitstoot daalde met bijna zeven procent per jaar. In 2014 bedroeg de daling slechts twee procent, waarna de daling in 2015 weer toenam met zes procent. De beperkte daling in 2014 kwam onder meer doordat er in 2014 minder semi-elektrische auto's zijn verkocht dan in 2013 als gevolg van een verhoging van de fiscale bijtelling in 2014. In 2015 is de verkoop van semi-elektrische auto's juist weer sterk toegenomen als gevolg van een verhoging van de fiscale bijtelling in 2016.

De sterke afname van de CO₂-uitstoot van nieuwe auto's in de afgelopen jaren in Nederland komt voort uit een toename van zowel het aanbod als de vraag naar zuinige auto's. Onder invloed van Europese regelgeving heeft de auto-industrie de afgelopen jaren steeds meer zuinige automodellen op de markt gebracht met een lage CO₂-uitstoot. De vraag naar zuinige auto's is ook sterk toegenomen door de 'vergroening' van de Nederlandse autobelastingen.

Nederland koploper in EU in verkoop van zuinige auto's

Het toegenomen aanbod van zuinige automodellen heeft ook in andere landen in Europa tot een daling geleid van de gemiddelde CO₂-uitstoot van nieuwe auto's. Uit cijfers van het Europees Milieu Agentschap blijkt dat de CO₂-uitstoot van alle nieuwe auto's die in 2015 in de EU zijn verkocht gemiddeld 120 g/km bedroeg versus 123 g/km in 2014 (EEA, 2016a).

In Nederland is de CO₂-uitstoot van nieuwe auto's tussen 2007 en 2013 echter sneller gedaald dan gemiddeld in de EU, zo blijkt uit figuur 1. Tot 2009 zat Nederland nog boven het Europese gemiddelde. Onder invloed van de vergroening van de autobelastingen heeft de afgelopen jaren echter een inhaalslag plaatsgevonden. In 2013-2015 was Nederland koploper in de EU wat betreft de verkoop van zuinige auto's: nergens anders lag de gemiddelde CO₂-uitstoot van nieuwe auto's zo laag als in Nederland.

Europese norm voor CO₂-uitstoot nieuwe auto's in 2013 al gehaald

Door de snelle daling van de CO₂-uitstoot van nieuwe auto's in de EU is de Europese norm van 130 g/km die vanaf 2015 geldt al in 2013 gehaald. Nederland voldoet al sinds 2011 aan deze norm. In 2014 is in de EU overeenstemming bereikt over aanscherping van de CO₂-norm voor nieuwe auto's naar 95 g/km in 2021. In de jaren daarvoor moet een steeds groter deel van de nieuwe auto's al aan deze norm voldoen. Gezien de gemiddelde uitstoot van 101 g/km in 2015 is Nederland al goed op weg om aan deze norm te voldoen.

De Europese CO₂-normen voor nieuwe auto's zijn onderdeel van de Europese strategie om de CO₂-uitstoot van personenauto's terug te dringen. De CO₂-normen moeten ertoe leiden dat er steeds meer zuinige auto's in het Europese wagenpark stromen, waardoor de CO₂-uitstoot van het totale wagenpark ook zal dalen. Naast de CO₂-normen heeft de EU ook regels vastgesteld die grenzen stellen aan de rolweerstand van banden en die de toepassing verplichten van schakelindicatoren en van controlesystemen voor de bandenspanning in nieuwe auto's. Ook geldt al langere tijd de verplichting om alle nieuwe auto's in de showroom te voorzien van een label waarop het brandstofverbruik van de auto is weergegeven. Dit heeft in Nederland geleid tot de introductie van het energielabel voor personenauto's.

• Energie labels voor personenauto's, 2001-2015

Vergroening autobelastingen in Nederland effectief

De afname van de gemiddelde CO₂-uitstoot van nieuwe auto's in Nederland is mede het gevolg van de 'vergroening' van de Nederlandse autobelastingen. Sinds 2006 zijn de autobelastingen steeds sterker afhankelijk geworden van de CO₂-uitstoot van de auto. Zo is de hoogte van de aanschafbelasting (de bpm; Belasting van Personenauto's en Motorrijwielen) sinds 2006 in een aantal stappen aangepast naar een steeds meer CO₂-afhankelijke belasting. Sinds 2013 is de bpm volledig afhankelijk van de CO₂-uitstoot van de auto: hoe hoger de uitstoot, hoe hoger de bpm. Vóór 2006 was de BPM afhankelijk van de catalogusprijs van de auto en was de prikkel om een zuinige auto te kopen dus een stuk kleiner. Ook de fiscale bijtelling voor zakenauto's die voor privédoeleinden worden gebruikt is sinds 2008 afhankelijk van de CO₂-uitstoot van de auto. Voor zuinige auto's met lage CO₂-uitstoot geldt een lager tarief dan voor onzuinige auto's.

De vergroening van de autobelastingen was succesvol: er zijn hierdoor in de afgelopen jaren steeds meer zuinige auto's verkocht met lage CO₂-uitstoot. De gemiddelde nieuwe privéauto was door de vergroening van de bpm vijf procent zuiniger dan zonder dit beleid het geval was geweest (PBL, 2014). Ook de vergroening van de bijtelling is effectief: de hoogte van de bijtelling is één van de belangrijkste factoren bij de aanschaf van een nieuwe zakenauto (VNA et al., 2013). Hierdoor ligt de gemiddelde CO₂-uitstoot van nieuwe auto's in Nederland inmiddels ver onder het Europese gemiddelde.

Verkoop semi-elektrische auto's gevoelig voor fiscale bijtelling

De verkopen van nieuwe semi-elektrische auto's (plug-in hybriden), met zowel een verbrandingsmotor als een elektromotor die via het stopcontact kan worden opgeladen, fluctueerden sterk de afgelopen jaren. De verkopen namen toe van 12 auto's in 2011 tot 20 duizend in 2013, maar daalden in 2014 naar 12 duizend. In 2015 liepen de verkopen juist weer sterk op tot 36 duizend. Het marktaandeel van semi-elektrische auto's in de totale verkopen van nieuwe auto's vertoont dezelfde dynamiek. De dynamiek lijkt sterk te zijn gestuurd door de fiscale bijtellingsregels. In 2012 en 2013 gold namelijk voor auto's met een CO₂-uitstoot van maximaal 50 g/km - waar de meeste semi-elektrische auto's toe behoren - een nihiltarief (0%) in de fiscale bijtelling. In 2014 werd de bijtelling voor semi-elektrische auto's verhoogd naar 7%. Hierdoor is de fiscale prikkel om een semi-elektrische auto te kopen kleiner geworden. Deze aanpassing van de regelgeving leidde eind 2013 tot een piek in de verkopen van semi-elektrische auto's (figuur 2). Ook vanaf 2014 bleef er overigens nog een fiscaal voordeel voor semi-elektrische auto's: de bijtelling voor auto's met een CO₂-uitstoot hoger dan 50 g/km varieert tussen 14 en 25 procent. In 2016 is de bijtelling voor semi-elektrische auto's verhoogd naar 15%. Dit heeft eind 2015 geleid tot een forse piek in de verkopen van semi-elektrische auto's. Met een verkoop van ongeveer 21 duidend auto's steeg het aandeel tot bijna 16 procent.

De verkoopaantallen van volledig elektrisch aangedreven auto's (zonder verbrandingsmotor) liggen beduidend lager dan die van semi-elektrische auto's. In 2011 werden ruim 300 elektrische auto's verkocht; in 2014 en 2015 waren dit er respectievelijk 3500 en 3400. Sinds 2014 worden er auto's verkocht die op waterstof rijden. Dit zijn net als de volledig elektrische auto's nulemissieauto's maar hebben als voordeel dat ze een grote actieradius hebben. In 2014 werden er 2 van verkocht; in 2015 waren het er 17. Gezamenlijk hadden (semi-)elektrische auto's in 2014 een aandeel in de verkoop van nieuwe auto's in Nederland van 4,0%. In 2015 is dit marktaandeel in Nederland fors gestegen naar 9,3% dankzij de forse toename van de verkoop van semi-elektrische auto's eind 2015 door de verhoging van de fiscale bijtelling in 2016. Wereldwijd heeft alleen Noorwegen een hoger marktaandeel (semi-)elektrische auto's in de nieuwverkopen (ICCT, 2016).

Naast de gunstige fiscale bijtelling golden voor auto's met een CO₂-uitstoot van maximaal 50 g/km nog enkele voordelen wat de snelle toename van de nieuwverkopen in de afgelopen jaren verklaart. Zo zijn de nulemissieauto's sinds 2012 vrijgesteld van motorrijtuigenbelasting (MRB) en BPM. Voor auto's met een CO₂-uitstoot van 1-50 g/km hoefde ook geen MRB te worden betaald in 2012-2015 en geen BPM in 2012-2014. In 2015 bestaat hun BPM uit een vaste voet plus een bedrag per gram CO₂-uitstoot per kilometer. Voor ondernemers golden daarnaast aanvullende fiscale voordelen.

Omdat de CO₂-emissiewaarden alleen betrekking hebben op de uitlaatemissies, hebben elektrische auto's een uitstoot van nul. Ook de CO₂-uitstoot van semi-elektrische auto's ligt aanzienlijk lager dan die van vergelijkbare benzine- of dieselauto's. De CO₂-uitstoot van semi-elektrische auto's wordt bepaald tijdens de Europese typegoedkeuring als het gewogen gemiddelde van twee testritten: één met volle accu's en één met lege accu's. Hoe hoger de elektrische actieradius van de auto, hoe sterker het testresultaat met volle accu's meeweegt. Hierdoor is de CO₂-uitstoot van semi-elektrische auto's op papier erg laag. In de praktijk is de uitstoot afhankelijk van het laadgedrag van de bestuurder. Uit het onderzoek van TNO (2014) blijkt dat de CO₂-uitstoot op dit moment in de praktijk aanzienlijk hoger ligt dan in de test: de uitstoot van semi-elektrische auto's ligt in de praktijk op ongeveer 110 g/km, terwijl de auto's volgens de testwaarden minder dan 50 g/km uitstoten.

Door de snelle groei van de verkoop van (semi-)elektrische auto's in Nederland is het aantal elektrische voertuigen op de weg gestegen van circa 30 duizend begin 2014 naar ruim 85 duizend begin 2016.

CO₂-uitstoot in de praktijk hoger dan de testwaarden

De CO₂-emissiewaarden zijn bepaald tijdens de Europese typegoedkeuring van de auto's. Alle nieuwe autotypen die voor het eerst op de Europese markt worden geïntroduceerd, moeten eerst worden gekeurd om te controleren of ze voldoen aan de Europese regels op het gebied van veiligheid en milieu. Tijdens deze typekeuring wordt met de auto een gestandaardiseerde testrit gereden op basis waarvan het gemiddelde brandstofverbruik en de gemiddelde CO₂-uitstoot per kilometer worden bepaald. De Europese CO₂-normering en de figuur hierboven zijn beiden gebaseerd op de resultaten van deze testprocedure. In de praktijk ligt het brandstofverbruik en daarmee ook de CO₂-uitstoot van de auto's gemiddeld hoger, bijvoorbeeld omdat het gewicht van de auto in de praktijk hoger is dan gedurende de test. De testrit is bovendien relatief tam: er wordt weinig met hoge snelheden gereden, de variatie in rijsnelheden is gering en er wordt rustig opgetrokken en afgeremd. In de praktijk is sprake van een grote variatie in rijgedrag, maar gemiddeld genomen geeft de huidige testrit een onderschatting van het praktijkverbruik (PBL & PRC, 2014).

De afgelopen jaren is het verschil in brandstofverbruik en CO₂-uitstoot tussen test en praktijk bovendien toegenomen (TNO, 2014 & ICCT, 2013). De CO₂-uitstoot van nieuwe auto's is volgens de testwaarden snel gedaald, zoals blijkt uit de figuur hierboven, maar in de praktijk was de afname van de CO₂-uitstoot per kilometer maar ongeveer half zo groot. Dit komt omdat autofabrikanten energiebesparende technologie toepassen die tijdens de test tot een grotere besparing leidt dan in de praktijk. Ook zijn steeds meer nieuwe auto's uitgerust met airco's en navigatiesystemen, die in de praktijk het brandstofverbruik verhogen maar in de test uit blijven staan. Ten slotte zijn autofabrikanten meer dan voorheen gebruik gaan maken van de marges in de Europese testprocedure om hun testwaarden zoveel mogelijk terug te dringen.

Momenteel wordt in internationaal verband gewerkt aan een wereldwijd geharmoniseerde testprocedure, de zogenaamde "Worldwide harmonized Light vehicles Test Procedure (WLTP)", die beter moet aansluiten bij de dagelijkse praktijk (EEA 2016b). Voorlopig zal men de resultaten van de huidige typegoedkeuringstest gebruiken om te bepalen of aan de CO₂-reductiedoelstellingen tot en met 2021 wordt voldaan. De Europese Commissie zal de nog te formuleren nieuwe CO₂-reductiedoelstellingen voor de periode na 2021 baseren op de strengere WLTP-testprocedure die in 2017-2020 gefaseerd zal worden ingevoerd.

De CO₂-emissiewaarden zijn gemiddelde waarden per voertuigkilometer. Voor de totale uitstoot van CO₂ is ook relevant hoeveel kilometer er met de auto's wordt gereden. Zo is over de periode 1998-2015 het personenautogebruik in Nederland met 15 procent toegenomen. Een lagere uitstoot per kilometer leidt dus niet automatisch tot een daling van de totale CO₂-uitstoot.

Nieuwe aanpassingen van Nederlandse autobelastingen

De vergroening van de Nederlandse autobelastingen heeft weliswaar tot een sterke groei geleid van de verkoop van zuinige auto's, maar de keerzijde daarvan is dat de overheidsinkomsten uit de autobelastingen sterk zijn gedaald. Steeds meer nieuwe auto's waren de afgelopen jaren namelijk vrijgesteld van belastingen. Vooral de bpm-inkomsten zijn hard teruggelopen: van 3,6 miljard euro in 2007 tot 1,3 miljard euro in 2014. Die daling is grotendeels toe te schrijven aan de vergroening van de autobelastingen. De Rekenkamer (2014) heeft becijferd dat de totale derving van belastinginkomsten in de periode 2007-2013 door de vergroening van de autobelastingen ongeveer 5 miljard euro bedraagt. Het beleid was relatief duur: het kabinet had met dit geld waarschijnlijk meer CO₂-uitstoot kunnen besparen als het anders was besteed.

In het Belastingplan 2016 en de Wet Uitwerking Autobrief II zijn de autobelastingen voor de jaren 2016-2020 vastgelegd (Financiën 2015, 2016). De nulemissieauto's blijven profiteren van een lage bijtelling van 4 procent. Ook blijft voor deze auto's een vrijstelling gelden van de bpm en de mrb. De bijtelling voor auto's met een CO₂-uitstoot van 1-50 g/km, waartoe de meeste semi-elektrische auto's behoren, is in 2016 verhoogd naar 15% en zal met ingang van 2017 22% bedragen en daarmee gelijk worden aan de bijtelling voor de conventionele benzine- en dieselauto's. Voor auto's met een CO₂-uitstoot van 1-50 g/km zal in 2016-2020 een halftarief in de mrb gelden. In 2016 bestaat hun bpm uit een vaste voet plus een bedrag per gram CO₂-uitstoot per kilometer. Daarna neemt hun BPM jaarlijks toe tot deze in 2019 gelijk is aan de BPM van de conventionele benzine- en dieselauto's.