Bodemkwaliteit en bodemverontreiniging: beleid

Aanleiding beleid bodemsanering in Nederland

Naar aanleiding van gifschandalen zoals in Lekkerkerk (1980) werd wetgeving ontwikkeld als basis voor de aanpak van bodemverontreiniging in Nederland. Allereerst trad in 1983 de Interimwet Bodembescherming in werking, gevolgd door de Wet bodembescherming (Wbb) in 1987 en de gewijzigde Wbb in 2006. Men ging ervan uit dat het probleem van historische bodemverontreiniging (vooral veroorzaakt door ongecontroleerd storten) in een beperkte periode (ongeveer tien jaar) kon worden opgelost. Gaandeweg bleek het probleem echter omvangrijker dan gedacht, doordat ook binnensteden en voormalige bedrijfsterreinen verontreinigd bleken te zijn. Het probleem is nijpend door de druk op de beschikbare ruimte in Nederland, het probleem van verspreiding van stoffen uit de verontreinigde locaties met het grondwater en de financiële last die bodemsanering met zich meebrengt.

Uitgangspunten beleid bodemsanering

In het 3^e en 4^e Nationaal Milieubeleidsplan (NMP3 en NMP4) (VROM 1998 en 2001) heeft de overheid de volgende uitgangspunten voor de aanpak van bodemverontreiniging geformuleerd, die nog steeds geldig zijn:

• Nieuwe bodemverontreiniging, dat wil zeggen grotendeels ontstaan na 1987, moet direct ongedaan worden gemaakt.
• De historische ernstige verontreinigingen (ontstaan vóór 1987) moeten binnen afzienbare tijd gesaneerd zijn, dan wel beheersbaar zijn gemaakt.

Inventarisatie mogelijk verontreinigde locaties

In het kader van NMP3 (1998) is in 2005 de inventarisatie van het Landsdekkend Beeld (LDB) opgeleverd met een overzicht van alle mogelijk ernstig verontreinigde locaties. De actuele stand wordt bijgehouden in het Jaarverslag bodemsanering (VROM/RIVM 2010). Na een start, begin 2005, met 425.000 locaties (de 'werkvoorraad' van het LDB) waar nog iets moest gebeuren (onderzoek, sanering of nazorg) was de omvang van de werkvoorraad eind 2009 nog 258.000 locaties. Daarvan zijn 180.000 locaties nog niet onderzocht en bij 78.000 locaties is sprake van lopend onderzoek, saneringen of nazorg. Sinds begin 2005 zijn 37.000 locaties afgehandeld. De resterende 130.000 locaties zijn geschrapt omdat onderzoek op dit type locaties maar zelden een ernstige verontreiniging bleek op te leveren.

• Aantal (spoed)locaties bodemverontreiniging, inventarisatie oktober 2014

Overzicht recent bodembeleid

• In 1997 is de Beleidsvernieuwing Bodemsanering (BEVER) tot stand gekomen. Tot dat moment werd de vervuiling altijd volledig verwijderd, om elke gebruiksfunctie van de grond mogelijk te kunnen maken (multifunctioneel saneren). Met BEVER werd de saneringsdoelstelling gekoppeld aan de beoogde gebruiksfunctie (bijvoorbeeld 'wonen', 'moestuin', 'industrie') van de locatie (functiegericht saneren). Hiermee werd de mogelijkheid geboden tot een versnelde, kosteneffectieve en functiegerichte aanpak. In BEVER werd ook een decentrale bevoegdheid voor het uitvoeren van bodemsaneringen geregeld, alsmede de medefinanciering van saneringen door belanghebbenden.
• Het Besluit Uniforme Saneringen (BUS) uit 2006 maakt het, door het vereenvoudigen van procedures, mogelijk om eenvoudige routinematige saneringen in korte tijd af te ronden.
• Vanaf 1 juli 2008 is het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) van kracht. Hierin zijn nieuwe regels voor het gebruik van grond, baggerspecie en bouwstoffen vastgelegd ter vervanging van het Bouwstoffenbesluit. Bovendien krijgen lokale overheden meer bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij het beheer van land- en waterbodems. Zij kunnen onder strikte voorwaarden lokale normen vaststellen voor het gebruik van grond, bagger en bouwstoffen die strenger of soepeler zijn dan de landelijke normen. Daarnaast stelt het besluit kwaliteitseisen aan de uitvoering en uitvoerders van bodemwerkzaamheden (Kwalibo).
• Voor het herkennen van spoedlocaties is in de Circulaire bodemsanering 2009 een 'saneringscriterium' geformuleerd. Daarin wordt de bodemsanering van niet-spoed locaties meer overgelaten aan de bodemambities van lokale bestuurders. Om hen daarbij te ondersteunen en de consequenties te overzien zijn de instrumenten RisicoToolboxBodem en Routeplanner Bodemambities ontwikkeld.
• In 2009 is door het Rijk, de gemeenten, provincies en waterschappen het 'Convenant bodemontwikkelingsbeleid en spoedlocaties' ondertekend (het 'bodemconvenant'). Belangrijk hierin zijn onder andere de aanpak van spoedlocaties en beleid met betrekking tot het gebruik van de ondergrond (bijvoorbeeld warmte/koude-opslag en ondergronds bouwen). Over de aanpak van spoedlocaties is vastgelegd dat er eind 2010 een overzicht moet zijn van alle locaties met humane spoed en dat deze locaties uiterlijk in 2015 moeten zijn aangepakt (gesaneerd dan wel risico's weggenomen). Voor de overige spoedlocaties (verspreiding en ecologie) geldt dat er eind 2015 een overzicht moet zijn van deze locaties en dat er per locatie moet zijn vastgelegd welke maatregelen zijn genomen dan wel gepland. Na de aanpak van spoedlocaties zal de bodemsanering meer aan de marktdynamiek overgelaten worden (aanpak in samenhang met onder andere bouwactiviteiten). Dit zal tenminste tot 2030 financieel door het Rijk worden ondersteund.
• In 2011 verschijnt een midterm review (in plaats van een 'Jaarverslag bodemsanering') waarin het eerste jaar van het bodemconvenant zal worden geëvalueerd.
• Voor de kopers van huizen of grond zal op basis van de Wkpb (Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen) via het kadaster makkelijker inzicht kunnen worden verkregen in de daar aan verbonden beperkingen zoals een saneringsplicht.
• Voor de verspreiding van verontreinigingen via het grondwater zal meer worden overgegaan naar een aanpak per gebied en naar aansluiting op de Europese Kaderrichtlijn Water (2009) en de Waterwet (2009).

• Beleidsvernieuwing Bodemsanering (BEVER)
• Besluit Uniforme Saneringen (BUS)
• Besluit bodemkwaliteit (Bbk)
• Circulaire bodemsanering 2009
• Lokale bodemambities
• RisicoToolboxBodem
• Routeplanner Bodemambities
• Convenant bodemontwikkelingsbeleid en spoedlocaties 2009
• Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen
• Europese Kaderrichtlijn Water 2009
• Waterwet 2009

Aanpak waterbodems: Waterwet en de Wet bodembescherming

• Als aanvulling op het Bbk is eind 2010 de 'Handreiking voor het herinrichten van diepe plassen' met bijbehorende circulaire verschenen. Daarin wordt het beleid met betrekking tot het toepassen van grond en baggerspecie in diepe plassen (zoals zandwinputten) aangescherpt en verduidelijkt.
• Met de inwerkingtreding van de Waterwet (Wtw) op 22 december 2009 vallen waterbodems niet langer onder de Wet bodembescherming ( Wbb), maar onder de Wtw. De Wbb is alleen van toepassing op landbodems en op droge oevergebieden.
• Voor waterbodems die vóór 22 december 2009 als ernstig vervuild waren beschikt, maar op die datum nog niet waren gesaneerd, geldt overgangsrecht. Er wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen spoedeisende en niet-spoedeisende gevallen. Bij spoedeisend geldt de Wbb totdat de sanering volledig is afgerond. Dat geldt voor lopende saneringen, maar ook voor saneringen die op 22 december 2009 nog niet waren gestart. Voor niet-spoedeisende gevallen geldt de Wtw direct vanaf 22 december 2009, ook als het een op die datum al lopende sanering betreft.
• Voor nieuwe verontreinigingen geldt de zorgplicht (direct aanpakken van de verontreiniging) zoals vastgelegd in de Wtw. Deze bepaling sluit nauw aan bij de zorgplichtbepaling van de Wbb en geldt voor verontreinigingen ontstaan na 1 januari 1987. De Wtw neemt voor wat betreft waterbodems alle zorgplichtverontreinigingen vanaf 1 januari 1987 via overgangsrecht over van de Wbb.
• In de Wbb en in de Wtw zijn bepalingen opgenomen over verontreinigingen die vanuit het watersysteem in de landbodem terechtkomen en andersom. De aanpak van deze gevallen wordt gekoppeld aan de ligging van de bron van de verontreiniging, op voorwaarde dat er een duidelijke (punt)bron te vinden is. Als de bron op de landbodem ligt geldt de Wbb en als de bron in het watersysteem ligt geldt de Wtw. Bij een puntbron is de beheerder van de verontreinigingsbron verantwoordelijk voor sanering van zowel de verontreiniging van de waterbodem als van de landbodem. Bij een diffuse vervuiling (zonder duidelijk bron), worden aanpak en verantwoordelijkheden gesplitst in een landbodemdeel (aanpak volgens de Wbb door de bodembeheerder) en een waterbodemdeel (aanpak volgens de Waterwet door de waterbeheerder).

• Handreiking voor het herinrichten van diepe plassen
• Circulaire herinrichten van diepe plassen
• Waterwet 2009
• Wet bodembescherming (Wbb)

Kosten bodemsanering

• Er is berekend dat het overheidsbudget, beschikbaar via de Wet bodembescherming (Wbb) en de Investeringsregeling Stedelijke Vernieuwing (ISV), slechts één kwart van de kosten van de totale bodemsaneringoperatie kan dekken. Het overige driekwart van de kosten moet door de markt worden opgebracht. De overheidsgelden zouden in totaal viermaal zoveel gelden moeten genereren, de zogenaamde multiplier van vier. In de praktijk blijkt dat er slechts een multiplier van twee wordt gehaald.
• De sanering van bodemverontreiniging die grotendeels (meer dan 20%) na 1975 is ontstaan moet door de vervuiler worden betaald. Weigering van de aanpak van bodemverontreiniging kan uitmonden in een bevel tot onderzoek, beveiliging of sanering. Maar sinds BEVER worden bij voorkeur instrumenten ingezet zoals cofinanciering, een kredietregeling, of een draagkrachtregeling (bij dreigend faillissement door bodemsaneringkosten). Bedrijven met een bodemprobleem konden inschrijven op de Bedrijvenregeling. Deze koppelt een saneringsplicht voor bedrijven aan een subsidierecht. Het Bodemcentrum biedt bedrijven een sanering aan tegen een vaste prijs zodat daarmee belemmerende onzekerheden over de omvang en extra kosten kunnen worden vermeden. De uitwerking van dergelijke regelingen wordt gevolgd in het Jaarverslag bodemsanering (VROM/RIVM, 2010). Sommige provincies hebben daarnaast regionale ondersteunende fondsen (Gelderland, Zuid-Holland, Friesland).
• Voor de partijen die eigenaar zijn van veel locaties met bodemverontreiniging zijn afspraken gemaakt in de vorm van convenanten tussen grootsaneerders en de overheid, bijvoorbeeld voor de Nederlandse Spoorwegen (SBNS).
• Bij de Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse bodemsanering (MKBA) (PBL, 2007) is gebleken dat de baten van bodemsanering substantieel zijn en bodemverontreiniging de burgers verontrust vanwege gezondheids- en financiële risico's.

• Stichting Bodemcentrum
• Stichting bodemsanering NS SBNS

Internationaal beleid voor bescherming van de bodem

De Europese Commissie heeft een strategie voor bodembescherming ontwikkeld. Hieronder vallen bodemverontreiniging en -verzuring en ook aantasting van de bodem door luchtvervuiling (depositie). Het verlies aan bodem als hulpbron (door erosie, massaverplaatsingen, overstroming, verzilting en verharding) is op Europees niveau ook een belangrijk onderwerp. Op Europees niveau wordt door het Europees Milieuagentschap (EEA) aandacht besteed aan de lokale en diffuse bodemverontreiniging en de voortgang van de bodemsanering. Er is een Europese bodemrichtlijn voorgesteld, die lidstaten vraagt maatregelen te nemen om bedreigingen voor de bodem tegen te gaan, en deze zorg ook bij andere beleidsterreinen mee te nemen. De uitgangspunten passen in het Nederlandse beleid. Wel is er bezorgdheid over toenemende administratieve lasten. Nederland heeft in 2007 tegen de voorgestelde Kader Richtlijn Bodem gestemd. Het Nederlandse parlement was van mening dat een aanpak voor bodembescherming die flexibel kan aansluiten op de regionale omstandigheden meer van belang is dan het creëren van gelijke Europese regels voor overheid en bedrijfsleven, zie verder de indicator:

• Bodemsaneringen en bodembeleid in Europa