Bodemkwaliteit en bodemverontreiniging: beleid

Aanleiding beleid bodemsanering in Nederland

Naar aanleiding van gifschandalen zoals in Lekkerkerk (1980) werd wetgeving ontwikkeld als basis voor de aanpak van bodemverontreiniging in Nederland. Allereerst trad in 1983 de Interimwet Bodembescherming in werking, gevolgd door de Wet bodembescherming (Wbb) in 1987 en de gewijzigde Wbb in 2006. Men ging ervan uit dat het probleem van historische bodemverontreiniging vooral werd veroorzaakt door ongecontroleerd storten en dat het in een beperkte periode van ongeveer tien jaar kon worden opgelost. Gaandeweg bleek het probleem echter omvangrijker dan gedacht, doordat ook binnensteden en voormalige bedrijfsterreinen verontreinigd bleken te zijn. Het probleem is nijpend door de druk op de beschikbare ruimte in Nederland, de verontreiniging van het grondwater en de financiële last en onzekerheid die herstel door bodemsanering met zich meebrengt.

Uitgangspunten beleid bodemsanering

De uitgangspunten voor de aanpak van bodemverontreiniging zijn geformuleerd in de Nationale Milieubeleidsplannen van 1998 en 2001, en deze zijn nog steeds geldig:

• Nieuwe bodemverontreiniging, dat wil zeggen grotendeels ontstaan na 1987, moet direct ongedaan worden gemaakt.
• De locaties met historische ernstige verontreiniging (ontstaan vóór 1987) moeten binnen afzienbare tijd gesaneerd worden, of beheersbaar worden.

Overzicht bodembeleid

• Voor 1997 werd bodemverontreiniging zo veel mogelijk 'volledig' verwijderd, om elke gebruiksfunctie van de grond mogelijk te kunnen maken (multifunctioneel saneren). Als dat niet mogelijk (of te duur) was werd een IBC- aanpak gekozen (isoleren, beheersen en controleren). In de praktijk bleek dat de vastgestelde eindconcentraties voor volledig multifunctioneel saneren vaak niet goed haalbaar waren, bij metalen ook door de natuurlijke variaties in de bodem. Het uitgangspunt van multifunctioneel saneren, ging verder dan praktisch nodig is en is dan ook losgelaten. Een andere goede reden was dat de omvang van de bodemverontreiniging nog niet goed in kaart was gebracht. Indicatieve schattingen in 1980 gingen uit van 350 te saneren locaties (kosten 0,45 miljard euro). In 1997 was dat opgelopen tot circa 70.000 te saneren locaties (kosten zonder beleidsvernieuwing 45 miljard euro; Leidraad Bodembescherming, 2005). Achteraf bleek een ander ongewenst bijeffect de, naar latere inzichten, soms onnodige keuze voor een IBC-sanering.
• In 1997 kwam met de Beleidsvernieuwing Bodemsanering (BEVER) de mogelijkheid van functiegericht saneren. Dit betekent dat de saneringsdoelstelling voor een locatie- de eindconcentraties van de verontreinigende stoffen na de sanering - afhangt van de gebruiksfunctie (bijvoorbeeld 'wonen', 'moestuin', 'industrie'). Hiermee werd de mogelijkheid geboden tot een meer kosteneffectieve en snellere aanpak, maar dit betekent wel gebruiksbeperkingen en voor latere gebruikswijzigingen de consequentie van een nieuwe aanpak. Na BEVER werd om stagnatie te voorkomen ook medefinanciering door belanghebbenden zoals toekomstige bewoners mogelijk (via grondprijzen) en konden gemeenten de beoordeling en uitvoering van de bodemsanering overnemen op basis van afspraken met rijk en provincies.
• In het NMP3 (1998) zijn afspraken gemaakt voor het opstellen van een overzicht van alle mogelijk ernstig verontreinigde locaties, op basis van de opgebouwde ervaring met verontreiniging door historische activiteiten. Deze inventarisatie, het Landsdekkend Beeld Bodemverontreiniging (LDB) werd in 2005 opgeleverd. Er werd een werkvoorraad vastgesteld van 425.000 locaties waar nog iets moest gebeuren (onderzoek, sanering of nazorg). Volgens het Jaarverslag bodemsanering 2009 (VROM/RIVM 2010) zijn 37.000 locaties aangepakt en afgehandeld sinds begin 2005 en 130.000 locaties geschrapt omdat verder onderzoek op dit type locaties maar zelden een ernstige verontreiniging bleek op te leveren. De omvang van de werkvoorraad was eind 2009 verminderd tot 258.000 locaties. Daarvan waren 180.000 locaties nog niet onderzocht. Bij de rest loopt er een onderzoek, sanering of nazorg. Voor de aanpak na 2009 zijn nieuwe afspraken van kracht geworden. Daarbij wordt duidelijker onderscheid gemaakt tussen de vele kleine locaties en de omvangrijke locaties.
• Het Besluit Uniforme Saneringen (BUS) uit 2006 heeft de procedures voor kleine saneringen vereenvoudigd. Dit maakt het mogelijk om eenvoudige routinematige saneringen in korte tijd af te ronden.
• Voor de kopers van huizen of grond kan op basis van de Wkpb (Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen, 2007) via het kadaster inzicht worden verkregen in de daar aan verbonden gebruiksbeperkingen of een saneringsplicht.
• Vanaf 1 juli 2008 is het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) van kracht. Hierin zijn nieuwe regels voor het gebruik van grond, baggerspecie en bouwstoffen vastgelegd ter vervanging van het Bouwstoffenbesluit. Bovendien krijgen lokale overheden meer bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij het beheer van land- en waterbodems. Zij kunnen onder strikte voorwaarden lokale normen vaststellen voor het gebruik van grond, bagger en bouwstoffen die strenger of soepeler zijn dan de landelijke normen, afhankelijk van lokale ambities voor de bodemkwaliteit. Dit heeft consequenties voor het verplaatsen van (licht) verontreinigde grond. Daarnaast stelt het besluit kwaliteitseisen aan de uitvoering en uitvoerders van bodemwerkzaamheden (Kwalibo).
• In de Circulaire bodemsanering 2009 is een 'saneringscriterium' geformuleerd voor het herkennen van de met prioriteit aan te pakken spoedlocaties, met directe en onacceptabele risico's. Daarbij wordt de bodemsanering van niet-spoed locaties meer overgelaten aan de bodemambities van lokale bestuurders. Om hen daarbij te ondersteunen en de consequenties te overzien zijn de instrumenten RisicoToolboxBodem en Routeplanner Bodemambities ontwikkeld.
• In 2009 is door het Rijk, de gemeenten, provincies en waterschappen het 'Convenant bodemontwikkelingsbeleid en spoedlocaties' ondertekend (het 'Bodemconvenant'). Dit loopt tot eind 2015. Belangrijk hierin zijn onder andere de aanpak van de spoedlocaties, de ontwikkeling van gebiedsgericht grondwaterbeheer en de transitie naar een duurzaam beheer van de ondergrond. Bij deze transitie wordt gestreefd naar een overgang van bodemsanering naar bodembeheer en meer algemeen naar een betere afstemming en samenwerking tussen de aandachtsvelden bodem, water en ruimtelijke ordening.
• In 2011 kwam als resultaat van het Bodemconvenant een overzicht beschikbaar van alle locaties met spoed vanwege humane risico's. Deze locaties moeten volgens de afspraken in het Bodemconvenant uiterlijk in 2015 zijn aangepakt (gesaneerd dan wel risico's beheerst). In grote lijnen blijkt dit beleid te werken. De praktijk leert wel dat er af en toe nog nieuwe humane spoedlocaties worden ontdekt, dat de aanpak van locaties van derden kan worden vertraagd door juridische problemen en dat de aanpak van grote locaties meer tijd kan vergen.
• Voor de overige spoedlocaties, met risico's voor verspreiding en ecologie, is in 2013 de inventarisatie afgerond. Het streven was om per locatie eind 2015 zoveel mogelijk te hebben vastgelegd welke maatregelen zijn genomen dan wel gepland. In de praktijk heeft het streven naar een gebiedsgerichte aanpak van de aanwezige gevallen van grondwaterverontreiniging soms lange onderhandelingstrajecten tot gevolg met vele betrokkenen. Van de aanpak van locaties met ecologische risico's wordt regelmatig afgezien op basis van een maatschappelijke discussie over de noodzaak en wenselijkheid. De aanpak van spoedlocaties betekent niet dat altijd alle verontreiniging wordt weggenomen, wel zoveel mogelijk de blootstellingsroutes, de verontreinigingskernen en de bronnen van verspreiding. Het gevolg is dat vaak beheer nodig blijft. Kennis over de locaties met restverontreinigingen blijft van belang.
• Voor de verspreiding van verontreiniging via het grondwater bleken nog consequenties te volgen uit de Europese Kaderrichtlijn Water (2009) en de Waterwet (2009). In 2014 is hier onderzoek naar gedaan en op basis hiervan zijn spoedlocaties toegevoegd.
• Eind 2015 zijn naar verwachting alle spoedlocaties met gezondheidsrisico's uit de inventarisatie van 2011 aangepakt. De aanpak van de locaties met humane spoed geeft ruimte voor een verschuiving van de aanpak van incidenten naar meer planning en maatschappelijk-economische afwegingen bij het gebruik van de ondergrond. Hierbij worden zoveel mogelijk ook de resterende risico's van bodemverontreiniging meegenomen en het functioneren van ecosysteemdiensten - het natuurlijke kapitaal van de bodem. De al gebruikelijke bovengrondse ruimtelijke ordening kan zo ook worden doorgevoerd voor de bodem zelf. Onder de contactlaag is vooral in stedelijk gebied ruimte nodig voor ondergronds bouwen, leiding- en rioleringsnetwerken, warmte/koude-opslag. Buiten stedelijk gebied is ook de winning van drinkwater en bouwgrondstoffen van belang. In de diepere ondergrond spelen olie- en gaswinning en de opslag van stoffen een rol. Voor 2016 is een Structuurvisie aangekondigd gericht op de ruimtelijke ordening van de ondergrond.
• Na 2015 spelen naast het bodembeheer nog de afronding van bekende spoed locaties met verspreidings- en ecologische risico's, van nieuwe spoedlocaties, van grote langdurige saneringen, van diffuse verontreinigingssituaties en mogelijk van nieuwe stoffen. De aanpak van bodemverontreiniging zal tenminste tot 2030 financieel door het Rijk worden ondersteund.
• Voor de periode na 2015 zijn in het 'Convenant Bodem en Ondergrond 2016-2020' nieuwe afspraken gemaakt voor samenwerking van de overheden. Het gaat daarbij naast de afronding van de aanpak van de spoedlocaties om beheer van bodem en ondergrond in verontreinigde en niet-verontreinigde gebieden, om daarmee een bijdrage aan de realisatie van maatschappelijke doelen te leveren en integratie met ruimtelijke planning. Verder spelen de vaststelling van de hoofdlijnen voor gebiedsgericht grondwaterbeheer in af te spreken gebieden, het signaleren en de preventie van nieuwe bedreigingen, het onderzoek naar een verantwoorde vermindering van kosten op nazorg locaties, IBC-locaties en bij het beheer van voormalige stortplaatsen.
• Aansluitend zijn in het 'Convenant Bodem en Bedrijfsleven 2015' afspraken gemaakt voor de samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven in het streven naar een "duurzaam en efficiënt gebruik en beheer van de bodem", cofinanciering, subsidieregelingen en duidelijkheid over de identificatie van spoedlocaties door tijdige 'beschikkingen ernst en spoed' door de overheid (voor 2018). Voor in gebruik zijnde en blijvende bedrijfsterreinen wordt gestreefd naar een aanpak die past in de bedrijfsvoering. Werkgeversorganisaties zeggen toe inspanning te leveren om leden te bewegen mee te werken aan het onderzoek en de aanpak van bodemverontreiniging op deze terreinen.
• In 2021 zal volgens de planning de Omgevingswet worden ingevoerd. Hierbij wordt gestreefd naar eenvoudiger regels en procedures. Het ziet er naar uit dat het Wbb-instrumentarium zal vervallen en dat de bodemsanering daarbij meer aan de marktdynamiek overgelaten zal worden (aanpak in samenhang met herinrichting en bouwactiviteiten). Bij maatschappelijke urgentie zullen wel humane risico's met spoed worden weggenomen, zo nodig op initiatief van de overheid en op kosten van de eigenaar. Bij onacceptabele verspreidingsrisico's zal de bron worden aangepakt op kosten van de eigenaar, maar het aansluitende grondwaterbeheer zal worden uitgevoerd door en op kosten van de overheid. Een aantal van de huidige bekende locaties waarvan de aanpak nog loopt zal onder het overgangsrecht vallen.

• Wet bodembescherming (Wbb)
• Beleidsvernieuwing Bodemsanering (BEVER)
• Besluit Uniforme Saneringen (BUS)
• Besluit bodemkwaliteit (Bbk)
• Circulaire bodemsanering 2009
• RisicoToolboxBodem
• Routeplanner Bodemambities
• Convenant bodemontwikkelingsbeleid en spoedlocaties 2009
• Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen

Aanpak waterbodems: Waterwet en de Wet bodembescherming

• Met de inwerkingtreding van de Waterwet (Wtw) op 22 december 2009 vallen waterbodems niet langer onder de Wet bodembescherming (Wbb), maar onder de Wtw. De Wbb is alleen van toepassing op landbodems en op droge oevergebieden.
• In het Praktijkvoorbeeldenboek waterbodems in de Waterwet worden wijzigingen in taken, bevoegdheden, vergunningen en meldingen toegelicht.
• Voor waterbodems die vóór 22 december 2009 als ernstig vervuild waren beschikt, maar op die datum nog niet waren gesaneerd, geldt overgangsrecht. Er wordt daarbij onderscheid gemaakt tussen spoedeisende en niet-spoedeisende gevallen. Bij spoedeisend geldt de Wbb totdat de sanering volledig is afgerond. Dat geldt voor lopende saneringen, maar ook voor saneringen die op 22 december 2009 nog niet waren gestart. Voor niet-spoedeisende gevallen geldt de Wtw direct vanaf 22 december 2009, ook als het een op die datum al lopende sanering betreft. Voor nieuwe verontreinigingen geldt de zorgplicht (direct aanpakken van de verontreiniging) zoals vastgelegd in de Wtw. Deze bepaling sluit nauw aan bij de zorgplichtbepaling van de Wbb en geldt voor verontreinigingen ontstaan na 1 januari 1987. De Wtw neemt voor wat betreft waterbodems alle zorgplichtverontreinigingen vanaf 1 januari 1987 via overgangsrecht over van de Wbb.
• In de Wbb en in de Wtw zijn bepalingen opgenomen over verontreinigingen die vanuit het watersysteem in de landbodem terechtkomen en andersom. De aanpak van deze gevallen wordt gekoppeld aan de ligging van de bron van de verontreiniging, op voorwaarde dat er een duidelijke (punt)bron te vinden is. Als de bron op de landbodem ligt geldt de Wbb en als de bron in het watersysteem ligt geldt de Wtw. Bij een puntbron is de beheerder van de verontreinigingsbron verantwoordelijk voor sanering van zowel de verontreiniging van de waterbodem als van de landbodem. Bij een diffuse vervuiling (zonder duidelijk bron), worden aanpak en verantwoordelijkheden gesplitst in een landbodemdeel (aanpak volgens de Wbb door de bodembeheerder) en een waterbodemdeel (aanpak volgens de Waterwet door de waterbeheerder).
• Als aanvulling op het Bbk is eind 2010 de 'Handreiking voor het herinrichten van diepe plassen' met bijbehorende circulaire verschenen. Daarin wordt het beleid met betrekking tot het toepassen van grond en baggerspecie in diepe plassen (zoals zandwinputten) aangescherpt en verduidelijkt.
• In het 'Convenant Bodem en Ondergrond 2016-2020' is ook afgesproken om in de genoemde periode verontreinigde regionale waterbodems aan te pakken bij belemmering van een waterkwaliteitsdoel.

• Praktijkvoorbeeldenboek waterbodems in de Waterwet
• Handreiking voor het herinrichten van diepe plassen
• Europese Kaderrichtlijn Water 2009
• Waterwet 2009

Kosten bodemsanering

• Er is berekend dat het overheidsbudget, beschikbaar via de Wet bodembescherming (Wbb) en de Investeringsregeling Stedelijke Vernieuwing (ISV), slechts één kwart van de kosten van de totale bodemsaneringoperatie kan dekken. Het overige driekwart van de kosten moet door de markt worden opgebracht. De overheidsgelden zouden in totaal viermaal zoveel gelden moeten genereren, de zogenaamde multiplier van vier. In de praktijk blijkt dat er slechts een multiplier van twee wordt gehaald. Naast een nieuwe prioritering zijn regelingen ingevoerd om de markt te stimuleren.
• De sanering van bodemverontreiniging die grotendeels (meer dan 20%) na 1975 is ontstaan moet door de vervuiler worden betaald. Weigering van de aanpak van bodemverontreiniging kan uitmonden in een bevel tot onderzoek, beveiliging of sanering. Maar sinds BEVER worden bij voorkeur instrumenten ingezet zoals cofinanciering, een kredietregeling, of een draagkrachtregeling (bij dreigend faillissement door bodemsaneringkosten). Bedrijven met een bodemprobleem konden inschrijven op de Bedrijvenregeling. Deze koppelt een saneringsplicht voor bedrijven aan een subsidierecht. Het Bodemcentrum biedt bedrijven een sanering aan tegen een vaste prijs zodat daarmee belemmerende onzekerheden over de omvang en extra kosten kunnen worden vermeden. Sommige provincies hebben daarnaast regionale ondersteunende fondsen (Gelderland, Zuid-Holland, Friesland).
• Voor de partijen die eigenaar zijn van veel locaties met bodemverontreiniging zijn afspraken gemaakt in de vorm van convenanten tussen grootsaneerders en de overheid, bijvoorbeeld voor de Nederlandse Spoorwegen (SBNS).
• Bij de Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse bodemsanering (MKBA) (PBL, 2007) is geconstateerd dat de baten van bodemsanering substantieel zijn en de aanpak van belang is omdat bodemverontreiniging de burgers verontrust vanwege gezondheids- en financiële risico's.

• Stichting Bodemcentrum
• Stichting bodemsanering NS SBNS

Internationaal beleid voor bescherming van de bodem

De Europese Commissie heeft een strategie voor bodembescherming ontwikkeld. Hieronder vallen aantasting van de bodem door verontreiniging, verzuring en depositie uit de lucht. en het verlies aan bodem als hulpbron (door erosie, landverschuivingen, overstroming, verzilting en afsluiting door verharding) . Op Europees niveau wordt door het Europees Milieuagentschap (EEA) aandacht besteed aan inventarisatie en onderzoek van de lokale en diffuse bodemverontreiniging en de voortgang van de aanpak. Als vervolgstap is een Europese Kader Richtlijn Bodem voorgesteld, die lidstaten vraagt maatregelen te nemen om bedreigingen voor de bodem tegen te gaan, en deze zorg ook bij andere beleidsterreinen mee te nemen. De uitgangspunten passen in het Nederlandse beleid, maar er is wel bezorgdheid over de toenemende administratieve lasten van de Europese regelgeving. Nederland heeft in 2007 tegen de voorgestelde Kader Richtlijn Bodem gestemd. Daarbij was het Nederlandse parlement van mening dat een aanpak voor bodembescherming die flexibel kan aansluiten op de regionale omstandigheden meer van belang is dan het creëren van gelijke Europese regels voor overheid en bedrijfsleven, zie verder de indicator:

• Bodemsaneringen en bodembeleid in Europa