Deeltjesvormige luchtverontreiniging: bronnen, effecten en beleid

Wat is deeltjesvormige luchtverontreiniging?

De deeltjes die deel uitmaken van deeltjesvormige luchtverontreiniging, verschillen in grootte en samenstelling. Sommige deeltjes zijn zo klein zijn dat ze door de mens kunnen worden ingeademd. Deze hebben een diameter van ongeveer 10 µm en kleiner. Een relevante meetgrootheid voor fijn stof, PM₁₀, is hierop geënt. PM staat voor particulate matter en 10 voor de hiervoor genoemde deeltjesdiameter. Zo bestaat PM_2,5 uit deeltjes met een diameter van ongeveer 2,5 µm en kleiner. Fijn stof komt bij inademing op verschillende plaatsen in de luchtwegen en longen terecht. In het algemeen geldt: hoe kleiner de deeltjes, hoe dieper zij in de luchtwegen en longen doordringen. PM_2,5 wordt onder andere daarom als meest gezondheidsrelevant beschouwd, maar de gezondheidskundige relevantie van het grovere deel van het fijn stof met een diameter tussen 2,5 en 10 micrometer is ook niet te verwaarlozen. Naast fijn stof zijn er voor een aantal andere stoffen die op deeltjes in de lucht voorkomen, specifieke luchtkwaliteitrichtlijnen zoals voor benzo[a]pyreen en sommige zware metalen.

Fijn stof ingedeeld naar oorsprong

Fijn stof is een verzamelterm. Het bestaat uit een scala van stoffen die op verschillende wijze in de lucht terechtkomen. Op basis hiervan wordt - vooral met het oog op beleid - een primaire en een secundaire fractie onderscheiden:

• De primaire fractie bestaat uit deeltjes die direct door menselijk handelen en/of natuurlijke processen in de lucht worden gebracht. De belangrijkste bronnen hiervan zijn transport, industrie en landbouw. In kustgebieden vormt de zee een belangrijke natuurlijke bron voor fijn stof in de vorm van zeezoutdeeltjes. Ook opwaaiend bodemstof is deels van natuurlijke oorsprong.
• De secundaire fractie bestaat uit deeltjes die in de atmosfeer worden gevormd na chemische reacties in de lucht. Hierbij spelen zowel gassen als reeds aanwezige deeltjes een rol. Ammoniak (NH₃), stikstofoxiden (NO_x), zwaveldioxide (SO₂) en vluchtige organische koolwaterstoffen (VOS) zijn bij deze reacties de belangrijkste gassen.

Voor meer informatie wordt de lezer verwezen naar het rapport Fijn stof nader bekeken. Dit is een rapport waarin de feiten over fijn stof in samenhang worden gepresenteerd.

• Fijn stof nader bekeken

Gezondheidseffecten van fijn stof

Fijn stof dat door de mens wordt ingeademd, kan gezondheidseffecten veroorzaken. Gezondheidskundige studies wijzen uit dat in Nederland jaarlijks enige duizenden mensen vroegtijdig overlijden samenhangend met kortdurende blootstelling aan fijn stof. De duur van deze levensverkorting is vermoedelijk kort: enkele dagen tot maanden. Dergelijke resultaten zijn niet alleen in Nederland maar overal op de wereld gevonden en ze zijn vrij robuust. Dit treedt eigenlijk alleen op bij personen met een zeer zwakke gezondheid. Minder ernstige effecten zoals luchtwegklachten kunnen bij grotere groepen mensen optreden. Fijn stof lijkt bestaande ziektes te verergeren en vooral ernstige luchtwegaandoeningen en hart- en vaatziekten.
Effecten van chronische blootstelling aan fijn stof lijken in omvang en ernst groter dan die van kortdurende blootstelling. Er is overigens in gezondheidskundige studies geen drempelwaarde voor de effecten van fijn stof waargenomen. Dit betekent dat er vooralsnog geen buitenluchtconcentratie is aan te geven waar beneden geen gezondheidseffecten meer gevonden worden. Biologische mechanismen waardoor fijn stof schadelijke effecten kan veroorzaken zijn grotendeels onbegrepen. Voor de gezondheidseffecten is nog geen bestanddeel volledig uitgesloten. Sommige bestanddelen van fijn stof lijken echter wel van groter belang voor gezondheidseffecten te zijn dan andere fracties. Zo zijn de bestanddelen die gerelateerd zijn aan verbrandingsprocessen waarschijnlijk het meest gezondheidsrelevant. Zeezout is vrijwel zeker geen probleem. Iets vergelijkbaars geldt waarschijnlijk ook voor de sulfaat- en nitraatfractie in fijn stof.

Beleid luchtkwaliteit fijn stof

Het beleid rond fijn stof is in beweging zowel nationaal als in de Europese Unie. Het beleid in Nederland krijgt vorm via het zogenaamde Besluit Luchtkwaliteit. In augustus 2005 is hiervan een herziene versie van kracht geworden. Het besluit maakt de saldobenadering en de aftrek van zeezout mogelijk.
De aftrek van de fractie zeezout in PM₁₀ is geïnstrumenteerd in een meetregeling van het ministerie van VROM. Verder ligt er nu een wetsvoorstel, Wet Luchtkwaliteit, bij de Raad van State. Kern van het wetsvoorstel is de aanpak van knelpunten via een nationaal programma van maatregelen.
Een belangrijk onderdeel hierbij is dat individuele bouwprojecten niet meer worden getoetst aan de normen voor luchtkwaliteit. Alleen ruimtelijke projecten die 'in betekenende mate' bijdragen aan de problemen met luchtkwaliteit moeten worden getoetst. Hierbij kan bovendien de saldobenadering worden toegepast. De saldobenadering betekent in principe dat een bouwproject dat de luchtkwaliteit ter plaatse zou schaden, toch kan doorgaan als elders deze verslechtering van de luchtkwaliteit wordt gecompenseerd.
De PM₁₀ normen blijven overigens ongewijzigd. Vanaf 1 januari 2005 moet aan de volgende twee normen worden voldaan.

• De norm voor kortdurende blootstelling van de bevolking betreft een grenswaarde van 50 µg/m³ voor daggemiddelde fijnstofconcentraties. Deze grenswaarde mag niet vaker dan 35 dagen per kalenderjaar worden overschreden.
• De norm voor langdurige blootstelling van de bevolking is een grenswaarde van 40 µg/m³ voor jaargemiddelde fijnstofconcentraties.

Het huidige beleid is onvoldoende geweest om tijdig aan de Europese normen voor fijn stof (in 2005) te voldoen. Daarom heeft het kabinet besloten om extra maatregelen te nemen. Maar zelfs met deze extra maatregelen is het niet mogelijk om in 2010 overal aan de Europese normen te voldoen. Het een en ander blijkt uit het rapport Beoordeling van het Prinsjesdag pakket.
In EU-kader heeft als onderdeel van het Clean Air For Europe (CAFE) programma in 2005 een evaluatie van de grenswaarden voor fijn stof plaatsgevonden. De Europese Commissie heeft zo in september 2005 een thematische strategie voor luchtverontreiniging uitgebracht met daarin onder andere een voorstel voor een nieuwe luchtkwaliteitsrichtlijn. Deze voorstellen worden effectief na 2010 en gaan veel verder dan de maatregelen van het kabinet uit het prinsjesdagpakket die op een aanpak van de huidige problematiek is gericht.
De belangrijkste elementen uit het EU-voorstel zijn:

• De huidige grenswaarden voor PM₁₀ blijven onveranderd.
• Vervanging van de indicatieve grenswaarden voor PM₁₀ voor het jaar 2010 door: a) een juridisch bindende, tegen 2010 te bereiken 'bovengrens' van 25 µg/m³ voor het jaargemiddelde van de PM_2,5-concentratie en b) een reductie doel om jaargemiddelde PM_2,5-concentraties in stedelijke gebieden te verminderen met 20% tussen 2010 en 2020. Dit doel is in het huidige voorstel juridisch niet-bindend. Als er meer gegegevsn beschikbaar zijn, zal het wel bindend zijn.
• Mogelijkheid voor een land om uitstel aan te vragen om later dan aangegeven - maximaal vijf jaar - aan de grenswaarden voor PM₁₀ en PM_2,5 te voldoen.
• Aftrek van de bijdrage van natuurlijke bronnen bij de beoordeling of aan de grenswaarden voor de luchtkwaliteit wordt voldaan.

• Nationale luchtkwaliteit: overzicht normen

Nog geen emissiedoelen voor primair fijn stof

Op dit moment zijn er noch in EU-kader, noch op nationaal niveau afspraken gemaakt om emissiedoelen voor primair fijn stof vast te stellen. Wel wordt de emissie van fijn stof bestreden door bronbeleid. Secundair PM₁₀ wordt bestreden via de verplichte emissiedoelstellingen voor ammoniak, stikstofoxiden, zwaveldioxide en vluchtige organische koolwaterstoffen zoals die zijn geformuleerd in het kader van de Europese richtlijn voor nationale emissieplafonds (EU 2001, UNECE, 1999; VROM 2001). Zowel in EU- als in UNECE kader wordt het vaststellen van emissiedoelstellingen voor primair fijn stof echter sterk overwogen. Het huidige beleid dat leidt tot bestrijding van primair fijn stof bestaat uit een Europees en een nationaal deel.

• De EU emissienormstelling voor wegverkeer. Hierdoor is de uitstoot van primair fijn stof door het wegverkeer met 45% afgenomen sinds 1990 ondanks een groei van het wegverkeer met 30%.
• Het nationale beleid voor primair fijn stof bestrijding wordt gevormd door lokale milieuvergunningen en de normen die aan installaties worden gesteld via Besluit Emissie-Eisen Stookinstallaties (BEES) en de Nederlandse Emissie Richtlijn (NER). Door dit beleid zijn de fijnstofemissies bij bedrijven in Nederland met 60% gedaald sinds 1990.