Deeltjesvormige luchtverontreiniging: bronnen, effecten en beleid

Wat is deeltjesvormige luchtverontreiniging?

De deeltjes die deel uitmaken van deeltjesvormige luchtverontreiniging, verschillen in grootte en samenstelling. Sommige deeltjes zijn zo klein zijn dat ze door de mens kunnen worden ingeademd. Deze hebben een diameter van ongeveer 10 µm en kleiner. Een relevante meetgrootheid voor fijn stof, PM₁₀, is hierop geënt. PM staat voor particulate matter en 10 voor de hiervoor genoemde deeltjesdiameter. Zo is er ook PM_2,5 dat bestaat uit deeltjes met een diameter van ongeveer 2,5 µm en kleiner. Fijn stof komt bij inademing op verschillende plaatsen in de luchtwegen en longen terecht. In het algemeen geldt: hoe kleiner de deeltjes, hoe dieper zij in de luchtwegen en longen doordringen. PM_2,5 wordt onder andere daarom als meest gezondheidsrelevant beschouwd, maar de gezondheidskundige relevantie van het grovere deel van het fijn stof met een diameter tussen 2,5 en 10 micrometer is ook niet te verwaarlozen. Voor fijn stof zijn er luchtkwaliteitsrichtlijnen. Daarnaast zijn er voor een aantal andere stoffen die op deeltjes in de lucht voorkomen, specifieke luchtkwaliteitrichtlijnen. Dit laatste geldt voor benzo[a]pyreen en de zware metalen arseen, cadmium, nikkel en lood.

Fijn stof ingedeeld naar oorsprong

Fijn stof is een verzamelterm. Het bestaat uit een scala van stoffen die op verschillende wijze in de lucht terechtkomen. Op basis hiervan wordt - vooral met het oog op beleid - een primaire en een secundaire fractie onderscheiden:

• De primaire fractie bestaat uit deeltjes die direct door menselijk handelen en/of natuurlijke processen in de lucht worden gebracht. De belangrijkste bronnen hiervan zijn transport, industrie en landbouw. De zee vormt in kustgebieden een belangrijke natuurlijke bron voor fijn stof in de vorm van zeezoutdeeltjes. Ook opwaaiend bodemstof is deels van natuurlijke oorsprong.
• De secundaire fractie bestaat uit deeltjes die in de atmosfeer worden gevormd na chemische reacties in de lucht. Hierbij spelen zowel gassen als reeds aanwezige deeltjes een rol. Ammoniak (NH₃), stikstofoxiden (NO_x), zwaveldioxide (SO₂) en vluchtige organische koolwaterstoffen (VOS) zijn bij deze reacties de belangrijkste gassen.

Voor meer informatie is te vinden in het rapport 'Fijn stof nader bekeken'. Dit is een rapport waarin de feiten over fijn stof in samenhang worden gepresenteerd. Daarnaast verschijnt binnenkort een achtergrondrapport 'PM₁₀ in Nederland' waarin de rekenmethodiek, concentraties en onzekerheden worden behandeld.

Gezondheidseffecten van fijn stof

Fijn stof dat wordt ingeademd, kan gezondheidseffecten veroorzaken. Gezondheidskundige studies wijzen uit dat in Nederland jaarlijks enige duizenden mensen vroegtijdig overlijden samenhangend met kortdurende blootstelling aan fijn stof. De duur van deze levensverkorting is vermoedelijk kort: enkele dagen tot maanden. Dergelijke resultaten zijn niet alleen in Nederland maar overal op de wereld gevonden en ze zijn vrij robuust. Dit treedt eigenlijk alleen op bij personen met een zeer zwakke gezondheid. Minder ernstige effecten zoals luchtwegklachten kunnen bij grotere groepen mensen optreden. Fijn stof lijkt bestaande ziektes te verergeren en vooral ernstige luchtwegaandoeningen en hart- en vaatziekten.
Effecten van chronische blootstelling aan fijn stof lijken in omvang en ernst groter dan die van kortdurende blootstelling. Er is overigens in gezondheidskundige studies geen drempelwaarde voor de effecten van fijn stof waargenomen. Dit betekent dat er vooralsnog geen buitenluchtconcentratie is aan te geven waar beneden geen gezondheidseffecten meer gevonden worden. Biologische mechanismen waardoor fijn stof schadelijke effecten kan veroorzaken zijn grotendeels onbegrepen. Voor de gezondheidseffecten is nog geen bestanddeel volledig uitgesloten. Sommige bestanddelen van fijn stof lijken echter wel van groter belang voor gezondheidseffecten te zijn dan andere fracties. Zo zijn de bestanddelen die gerelateerd zijn aan verbrandingsprocessen waarschijnlijk het meest gezondheidsrelevant. Zeezout is vrijwel zeker geen probleem. Iets vergelijkbaars geldt waarschijnlijk ook voor de sulfaat- en nitraatfractie in fijn stof.

Beleid luchtkwaliteit fijn stof

Het beleid rond fijn stof is in beweging, zowel nationaal als in de Europese Unie. In Nederland krijgt het beleid vorm via het zogenaamde Besluit Luchtkwaliteit en de Wet Milieubeheer. In augustus 2005 is een herziene versie van het Besluit Luchtkwaliteit van kracht geworden. Recentelijk - oktober 2006 - is een wijziging van de Wet Milieubeheer met betrekking tot de luchtkwaliteitseisen aangenomen. In EU-kader heeft als onderdeel van het Clean Air For Europe (CAFE) programma in 2005 een evaluatie van de grenswaarden voor fijn stof plaatsgevonden. De Europese Commissie heeft daarin een voorstel gedaan voor een nieuwe luchtkwaliteitsrichtlijn met daarin onder andere grenswaarden voor de fijnere fractie van het fijn stof (PM_2,5). Dit voorstel is in een medebesluitvormingsprocedure in behandeling bij het Europees Parlement en de Europese Raad.

Besluit luchtkwaliteit 2005

Het Besluit luchtkwaliteit 2005 maakt de saldobenadering op projectniveau en de aftrek van zeezout mogelijk. De aftrek van de zeezoutfractie in fijn stof is uitgewerkt in de meetregeling van het ministerie van VROM. Verder is op basis van het Besluit Luchtkwaliteit 2005 onlangs het meet- en rekenvoorschrift vastgesteld dat een aantal regels vastlegt over de manier waarop luchtkwaliteitsonderzoeken moeten worden uitgevoerd. Het gaat om de onderzoeken ter onderbouwing van bijvoorbeeld bestemmingsplannen en milieuvergunningen.

Wet milieubeheer 2006

Kern van de wetswijziging is de aanpak van knelpunten via een nationaal programma van maatregelen. De beoordeling van bouwprojecten en de compensatie met maatregelen gebeurt integraal in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Het kabinet beoogt met dit programma een meer integrale en efficiënte aanpak van de luchtkwaliteitsproblemen in Nederland en het bereiken van de grenswaarden in het NSL. Voorwaarde hierbij is dat de verslechtering van de luchtkwaliteit door grote bouwprojecten op een andere locatie binnen de regio gecompenseerd (gesaldeerd) moet worden. De luchtkwaliteit moet per saldo gemiddeld in de regio verbeteren of tenminste gelijk blijven. De volgende regio's zijn door het kabinet onderscheiden: Noordvleugel (Noord-Holland, Utrecht en een deel van Flevoland), Zuidvleugel (Zuid-Holland), Gelderland, Zeeland, Noord-Brabant, Limburg, Overijssel en overig Nederland. Het voorstel voor salderen in de wetswijziging wijkt af van de regeling salderen op projectniveau zoals gedefinieerd in het Besluitluchtkwaliteit 2005. In dat besluit moet de verbetering door maatregelen op dezelfde locatie plaatsvinden als de verslechtering door het project.
Met de nieuwe wet hoeven alleen bouwprojecten die 'in betekenende mate' bijdragen, te worden beoordeeld. Bouwprojecten die niet 'in betekenende mate' bijdragen, kunnen zonder meer doorgang vinden. De 'in betekenende mate' projecten zijn bouwprojecten die na realisatie een concentratietoename veroorzaken van minstens 3% ten opzichte van de grenswaarde voor fijn stof of stikstofdioxide. De 'in betekenende mate' projecten worden niet individueel beoordeeld, maar op programmaniveau.

Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit en Salderingsmodel luchtkwaliteit

Het MNP heeft een beoordeling van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) gemaakt en met het 'Salderingsmodel luchtkwaliteit' een methodiek en uitgangspunten voor saldering aangegeven. In de beoordeling wordt geconcludeerd dat de saldering van luchtkwaliteit, zoals vormgegeven in het NSL, een effectief beleidsinstrument is. Voorwaarde is wel dat de voorgestelde nieuwe maatregelen volledig worden uitgevoerd. Het totale aantal overschrijdingssituaties voor fijn stof vermindert vanaf 2010. De totale blootstelling aan fijn stof neemt verder af en hierdoor verminderen ook de risico's voor de volksgezondheid. Op sommige locaties kunnen door bouwprojecten weliswaar nieuwe overschrijdingsituaties ontstaan, maar het totaal aantal van zulke locaties neemt door de nieuwe nationale maatregelen af.
De luchtkwaliteitsdoelstellingen voor fijn stof zijn ongewijzigd; dit in ieder geval tot de vaststelling van de nieuwe EU richtlijn voor luchtkwaliteit. Sinds 1 januari 2005 moet aan de volgende twee normen worden voldaan:

• De norm voor kortdurende blootstelling van de bevolking betreft een grenswaarde van 50 µg/m³ voor daggemiddelde fijnstofconcentraties. Deze grenswaarde mag niet vaker dan 35 dagen per kalenderjaar worden overschreden.
• De norm voor langdurige blootstelling van de bevolking is een grenswaarde van 40 µg/m³ voor jaargemiddelde fijnstofconcentraties.

Nieuwe EU richtlijn luchtkwaliteit

De belangrijkste elementen uit het voorstel van de Europese Commissie (2005) zijn:

• Fusie in één richtlijn van de bestaande luchtkwaliteitsrichtlijnen (raamwerkrichtlijn en de 1^e-, 2^e-, 3^e- en, op termijn, ook de 4^e-dochterrichtlijn).
• Introductie van luchtkwaliteitsnormen voor de fijnere fractie van het fijn stof (PM_2,5). De indicatieve grenswaarden voor fijn stof (PM₁₀) voor het jaar 2010 worden vervangen door: a) een juridisch bindende, tegen 2010 te bereiken 'bovengrens' van 25 µg/m³ voor het jaargemiddelde van de concentratie van de fijnere fractie van het fijn stof (PM_2,5) en b) een reductiedoel om jaargemiddelde concentraties van PM_2.5 in stedelijke gebieden te verminderen met 20% tussen 2010 en 2020. Dit doel is in het huidige voorstel juridisch niet-bindend. Als er meer gegevens beschikbaar zijn, zal het wel bindend zijn.
• In het commissievoorstel blijven de huidige grenswaarden voor fijn stof (PM₁₀) onveranderd.
• De mogelijkheid voor een land om uitstel aan te vragen om later dan aangegeven - maximaal vijf jaar - aan de grenswaarden voor fijn stof (PM₁₀) en van de fijnere fractie van het fijn stof (PM_2,5) te voldoen.
• Aftrek van de bijdrage van natuurlijke bronnen bij de beoordeling of aan de grenswaarden voor de luchtkwaliteit wordt voldaan.
• De besluitvorming van het Commissie voorstel van september 2005 bevindt zich in de zogenaamde tweede lezing bij Europees Parlement. Dit betekent dat er in de eerste helft van 2007 een besluit moet vallen over het voorstel. Wat dan de inhoud van de richtlijn zal zijn is op dit moment moeilijk in te schatten, omdat het Europees Parlement, de Raad en de Commissie nogal verschillende opvattingen hebben over deze richtlijn vooral met betrekking tot fijn stof.

Nog geen emissiedoelen voor fijn stof

Op dit moment zijn er noch in EU-kader noch op nationaal niveau afspraken gemaakt om emissiedoelen voor primair fijn stof vast te stellen. Wel wordt de emissie van fijn stof bestreden door bronbeleid. Secundair fijn stof wordt bestreden via de verplichte emissiedoelstellingen voor ammoniak, stikstofoxiden, zwaveldioxide en vluchtige organische koolwaterstoffen zoals die zijn geformuleerd in het kader van de Europese richtlijn voor nationale emissieplafonds (EU 2001, UNECE, 1999; VROM 2001). Op dit moment vindt er een herziening plaats van de emissieplafonds in EU-kader. Hierbij wordt overwogen om emissiedoelstellingen voor de fijnere fractie van fijn stof (PM_2.5) vast te stellen. Het huidige beleid dat leidt tot bestrijding van primair fijn stof bestaat uit een Europees en een nationaal deel.

• De EU emissienormstelling voor wegverkeer. Hierdoor is de uitstoot van primair fijn stof door het wegverkeer met 45% afgenomen sinds 1990 ondanks een groei van het wegverkeer met 30%.
• Het nationale beleid voor primair fijn stof bestrijding wordt gevormd door lokale milieuvergunningen en de normen die aan installaties worden gesteld via Besluit Emissie-Eisen Stookinstallaties (BEES) en de Nederlandse Emissie Richtlijn (NER). Door dit beleid zijn de emissies van primair fijn stof bij bedrijven in Nederland met 60% gedaald sinds 1990. Het Nationaal Samenwerkingprogramma Lucht (NSL) voortkomend uit de gewijzigde wet Milieubeheer bevat een pakket aan nationale emissiebeperkende maatregelen. Dit zijn deels bestaande maatregelen (Prinsjesdagpakket 2005) en deels nieuw maatregelen voor industrie, landbouw en verkeer.