Klimaatverandering: beleid ter vermindering van broeikasgasemissies

Klimaatverdrag

Het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties uit 1992 heeft als doel om de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer te stabiliseren tot op een niveau waarbij een gevaarlijke menselijke beïnvloeding van het klimaat wordt vermeden (UNFCCC, 1993). Deze 'gevaarlijke beïnvloeding van het klimaat' is tijdens de klimaatconferentie in 2015 in Parijs vertaald naar het beperken van de opwarming van de aarde tot ruim beneden 2 graden ten opzichte van het pre-industriële niveau, met 1,5 graad als streefwaarde (UNFCCC, 2015). Om dit te bereiken moeten de mondiale emissies van broeikasgassen sterk worden gereduceerd naar een niveau in 2050 dat 40 tot 70% lager ligt dan in 2010 (IPCC, 2014).

Kyoto Protocol: Een eerste stap naar emissiereducties tot 2020

Het Kyoto Protocol uit 1997 (UNFCCC, 1997; Kyoto) was een eerste, bescheiden aanzet richting reducties van mondiale emissies van broeikasgassen. De gassen koolstofdioxide (CO₂), methaan (CH₄), lachgas (N₂O), HFKs, PFKs en SF₆ vallen onder het Kyoto protocol.

Alle EU-lidstaten en nog 164 andere landen hebben het Kyoto verdrag geratificeerd. Het doel ervan was een gemiddelde jaarlijkse emissiereductie van 5,2% van broeikasgassen in geïndustrialiseerde landen (inclusief landen in Oost-Europa en Rusland), te realiseren in de periode 2008-2012 ten opzichte van de emissie in 1990. Op de klimaatconferentie van Doha in 2012 werd afgesproken om het Kyoto Protocol met een tweede termijn te verlengen tot 2020 (waarbij slechts een beperkt aantal landen emissiereductiedoelstellingen op zich nemen), waarna een nieuw klimaatverdrag in werking moet treden. Tijdens de klimaatconferentie in Parijs (2015) is hier een vervolg op gegeven door scherpere doelstellingen op lange termijn te formuleren (UNFCC, 2015).

Reductie broeikasgasemissies in het buitenland

Het Kyoto Protocol staat het toe om reductiedoelen die een land heeft mede te halen door emissiereducties in het buitenland te realiseren (voor klimaatverandering is het niet relevant waar de emissiereducties plaatsvinden). Voor projecten die leiden tot buitenlandse emissiereducties worden emissierechten of 'credits' verkregen. Er zijn twee soorten credits: credits die zijn verdiend met Joint Implementation (JI) en credits die zijn verdiend met het Clean Development Mechanism (CDM):

• JI: Joint Implementation is alleen mogelijk tussen geïndustrialiseerde landen onderling. Credits die zijn verdiend met JI worden emission reduction units (ERU's) genoemd. In de praktijk worden ERU's verdiend door reducties te behalen in Centraal- en Oost-Europese landen. Een voorbeeld: Nederland financiert en ondersteunt de bouw van een windmolenpark in Roemenië. Als daardoor de bouw van een kolencentrale wordt vermeden mag Nederland de verminderde uitstoot meetellen voor de eigen Kyoto-verplichting.
• CDM: Bij het Clean Development Mechanism gaat het om afspraken tussen geïndustrialiseerde landen en ontwikkelingslanden die zelf geen emissiereductiedoelstelling hebben. Credits die zijn verdiend met CDM, worden CER's genoemd (Certified Emission Reductions). Nederland kan CER's op dezelfde manier verdienen als ERU's, met het verschil dat CER's worden verdiend door het opzetten van emissiereducerende projecten in ontwikkelingslanden. Een bijkomend voordeel van CDM projecten is dat hierdoor ook in de ontwikkelingslanden de aandacht voor klimaatbeleid wordt vergroot en dat het kan bijdragen aan armoedebestrijding. Een voorbeeld is het financieren van het afvangen van broeikasgassen in stortplaatsen in ontwikkelingslanden.
• Verder is het voor de sectoren energie en industrie in Europa ook mogelijk om emissierechten te verhandelen (emissiehandelssysteem EU-ETS).

Europese CO₂-Emissiehandelssysteem (ETS)

In juli 2003 is door het Europese Parlement een richtlijn aangenomen die de emissiehandel voor CO₂ regelt binnen de EU (EU, 2003). Aan dit Europese CO₂-emissiehandelssysteem (ETS) nemen grote, energie-intensieve bedrijven deel: industriële ondernemingen en grootschalige elektriciteitsproductie. Bedrijven die deelnemen aan het ETS krijgen jaarlijks een bepaalde hoeveelheid emissierechten toegewezen. Indien ze in dat jaar minder CO₂ uitstoten dan de toegewezen hoeveelheid, dan mogen ze het verschil verkopen door middel van certificaten aan bedrijven die juist meer dan de toegewezen hoeveelheid uitstoten. De hoeveelheid toegewezen rechten daalt met de jaren, waardoor er mogelijk krapte ontstaat die aanzet tot emissiereductie. In 2020 zijn er 21 procent minder rechten dan in 2005, en in 2030 moet dat naar 43 procent reductie leiden(zie ook 2020 climate & energy package)

In de tweede handelsperiode van 2008 tot en met 2012 werd meer krapte verwacht, aangezien de Europese Commissie de nationale emissieplafonds grofweg gemiddeld 10% lager had gesteld dan de plannen die lidstaten, waaronder Nederland, aanvankelijk hadden ingediend. Door de economische crisis was dat echter niet het geval, en de prijs van certificaten kwam een stuk lager te liggen dan bij introductie van het ETS was verwacht.

In de derde handelsperiode (2013 tot en met 2020) van het EU ETS valt circa 45% van de Nederlandse CO₂-uitstoot onder het EU ETS (=Europese gemiddelde). Dit is een stijging van ongeveer 5% ten opzichte van de 2e fase (2008-2012). De stijging is grotendeels het gevolg van de ongeveer 80 bedrijven die door de nieuwe reikwijdte deelnemen aan het EU ETS. Een groter deel van de industrie is hierdoor verantwoordelijk geworden voor het compenseren van de eigen uitstoot. Verder komt er één Europees plafond in plaats van een nationaal plafond voor iedere lidstaat en de uitgifte van emissierechten aan bedrijven wordt gaandeweg gebaseerd op veilen (40 procent in 2013) in plaats van gratis uitgifte. Nederlandse elektriciteitsbedrijven krijgen bijvoorbeeld bijna geen gratis rechten meer.

Mondiale doelstellingen voor broeikasgasemissiereducties

De afspraken in het Kyoto Protocol waren een eerste stap op weg naar veel aanzienlijker emissiereducties van broeikasgassen op langere termijn. Op mondiaal niveau zijn hierin stappen gezet, met name tijdens de klimaatconferentie in Parijs in 2015. In de overeenkomst voortvloeiend uit deze conferentie wordt genoemd dat de mondiale uitstoot van broeikasgassen moet worden teruggebracht naar 40 gigaton in 2030 om klimaatverandering te beperken tot maximaal 2 graden.

De overeenkomst bevat geen verplichte emissiereducties voor landen (zoals dat wel het geval is in het Kyoto Protocol), maar in plaats hiervan hebben vrijwel alle landen in de aanloop van de conferentie in Parijs emissiereductievoorstellen (INDCs, Intended Nationally Determined Contributions) ingediend. De inschatting is dat deze voorstellen tezamen leiden tot een mondiaal emissieniveau van 55 gigaton in 2030. Aanscherpen van de emissiereductievoorstellen is dus nodig om dit naar 40 gigaton terug te dringen. Voor na 2030 is de doelstelling om koolstofneutraliteit te bereiken in de tweede helft van de eeuw. Dit betekent dat de uitstoot van broeikasgassen niet groter mag zijn dan de opname van broeikasgassen door bijvoorbeeld bossen en de oceanen

Europese doelstellingen voor broeikasgasemissiereducties in 2020, 2030 en 2050

Ook Europa is akkoord gegaan met de doelstellingen uit het Parijs akkoord, c.q. de opwarming van de aarde te beperken tot ruim beneden de 2 graden ten opzichte van pre-industrieel, met 1,5 graad als streefwaarde

• European Commision, Paris Agreement

Voor 2020 betekent dit een emissiereductie van minstens 20% ten opzichte van 1990 (EU, 2007). Daarnaast heeft de Europese Raad met het oog op broeikasgasemissiereductie en energiezekerheid voor 2020 doelen geformuleerd voor energiebesparing (20% ten opzichte van het geraamde gebruik in 2020), hernieuwbare energie (20% van het finale gebruik van de EU in 2020) en biobrandstoffen (minimaal 10% van het totale brandstofgebruik in 2020). Tevens heeft de Europese Commissie richtlijnen voorgesteld voor een aanpassing van het Europese emissiehandelssysteem (ETS), voor hernieuwbare energie en voor CO₂-afvang en -opslag (CCS). Het voorstel bevat tevens een besluit over de verdeling over lidstaten van emissiereductietaakstellingen voor de sectoren die niet onder het ETS-systeem vallen (niet-ETS-sectoren) (EU, 2008).

In oktober 2014 heeft de Europese Raad afspraken gemaakt over EU klimaat- en energiedoelen voor 2030, waaronder een broeikasgas-reductiedoel van tenminste 40% (t.o.v. 1990). Dit is wat minimaal nodig is om het oorspronkelijke 'beneden twee graden doel' te halen.
Voor 2050 is er een reductiedoelstelling van 80% tov 1990 van alle broeikasgasemissies binnen de EU.

• 2050 low-carbon economy

Nederlandse doelstellingen voor broeikasgasemissiereductie, energietransitie, energiebesparing en hernieuwbare energie op lange termijn

In 2011 heeft het kabinet laten weten (IenM, 2011) zich aan te sluiten bij de Europese doelstelling op het gebied van emissiereductie van broeikasgassen. Het nieuwe doel vervangt het doel van een eerder kabinet, toen werd gestreefd naar een reductie van 30 procent ten opzichte van 1990 (VROM, 2007a).

De reductie van sectoren die onder het Europese emissiehandelssysteem (ETS) vallen, van 21 procent in 2020 ten opzichte van 2005, wordt gerealiseerd door de jaarlijkse aanscherping van het emissiehandelsplafond in Europese context. De doelstelling voor emissiereductie voor de niet-ETS sectoren in Nederland is vastgesteld op 16 procent reductie ten opzichte van 2005, met een cumulatieve emissieruimte van 920 megaton broeikasgassen voor de periode 2013-2020.

Daarnaast staat de uitvoering van het Energieakkoordvoor duurzame groei' (SER, 2013) centraal in de beleidsinzet (coördinatie vanuit het ministerie van Economische Zaken). Het Energieakkoord omvat maatregelen voor de periode tot 2020/2023 op het gebied van aandeel hernieuwbare energie en energiebesparing.

• SER, energieakkoord voor duurzame groei
• http://themasites.pbl.nl/energietransitie/

Hernieuwbare energie

Hernieuwbare energie is energie die is opgewekt uit wind, waterkracht, zon, biomassa en de bodem en warmte uit de buitenlucht. In 2014 was het aandeel van hernieuwbare energie in het eindverbruik ongeveer vijfenhalve procent. In Europees verband heeft Nederland afgesproken om in 2020 14 procent van het eindverbruik van energie uit hernieuwbare bronnen te laten komen (ter vervanging van de doelstelling van 20 procent van VROM uit 2007b). In het Energieakkoord (SER, 2013) hebben overheid, bedrijven en maatschappelijke organisaties afgesproken dat daarbovenop in 2023 16 procent hernieuwbare energie wordt gerealiseerd. De beleidsinstrumenten die de overheid inzet om deze doelen te bereiken zijn onder meer subsidies voor productie van hernieuwbare energie, een korting op de energiebelasting en een verplichting voor het verbruik van biobrandstoffen voor het wegverkeer.

• Verbruik van hernieuwbare energie, 1990-2023

Energiebesparing
In het Energieakkoord is energiebesparing een kernpunt (SER, 2013). Deelnemende partijen hebben afgesproken om tot 2020 100 PJ energiebesparing te realiseren, en een besparing van het finale energieverbruik met gemiddeld 1,5 procent per jaar. Daarvoor worden onder andere de volgende beleidsinstrumenten ingezet:

• Steeds strengere energieprestatienormen voor nieuwe woningen en utiliteitsgebouwen.
• Een revolverend fonds (= een fonds dat zichzelf in stand houdt) voor energiebesparing in bestaande gebouwen. De rijksoverheid stelt hiervoor 75 miljoen euro beschikbaar. Private partijen hebben dit aangevuld tot 300 miljoen euro (SER Commissie Borging Energieakkoord, 2014).
• Alle woningen zonder energielabel, krijgen in 2014 en 2015 een indicatief energielabel. Partijen binnen de huursector committeren zich om de afgesproken doelstellingen van gemiddeld label B (corporaties) en 80% van de woningen minimaal label C (particuliere verhuurders) in 2020 te halen.

• Energielabels van woningen, 2010 t/m 2023

Met de industriële bedrijven zijn meerjarenafspraken gemaakt waarin bedrijven zich committeren aan het opstellen en uitvoeren van een energie-efficiëntieplan en het nemen van maatregelen met een terugverdientijd kleiner dan of gelijk aan vijf jaar. Het toezicht op de naleving daarvan wordt gestroomlijnd en geïntensiveerd. Energiebesparing wordt fiscaal gestimuleerd met energie-investeringsaftrek.
Voor apparaten en auto's gelden Europese normen voor het energiegebruik.

• Energiebesparing in Nederland
• Energielabels voor personenauto's, 2001-2016
• Energiegebruik van huishoudelijke apparatuur, 2000-2021