Klimaatverandering: beleid ter vermindering van broeikasgasemissies

Klimaatverdrag en Kyoto Protocol: de eerste stappen

Het Klimaatverdrag van de Verenigde Naties uit 1992 heeft als doel om de concentraties van broeikasgassen in de atmosfeer te stabiliseren tot op een niveau waarbij een gevaarlijke menselijke beïnvloeding van het klimaat wordt vermeden (UN, 1992). In dit verdrag werden echter geen concrete en bindende emissiereducties afgesproken. Al binnen enkele jaren bleek dat deze afspraken ontoereikend zouden zijn om het doel te bereiken. Daarom is in 1997 het Klimaatverdrag uitgebreid met het Kyoto Protocol (UN, 1997). In dit protocol zijn
juist wel bindende afspraken gemaakt over een emissiereductie van broeikasgassen.

Het doel van dit protocol is een gemiddelde jaarlijkse emissiereductie van 5,2% van broeikasgassen in geïndustrialiseerde landen (inclusief landen in Oost-Europa en Rusland), te realiseren in de periode 2008-2012 ten opzichte van de emissie in 1990. Het Kyoto-doel kan worden gezien als een eerste bescheiden stap, aangezien er wereldwijd vergaande emissiereducties nodig zijn om de doelstelling van het Klimaatverdrag te realiseren. Om bijvoorbeeld de Europese doelstelling om de opwarming te beperken tot circa 2 ^oC te kunnen halen, zijn volgens het Intergouvernementele Panel voor Klimaatverandering (IPCC) wereldwijde emissiereducties nodig van 50 tot 85% in 2050 ten opzichte van 1990 (IPCC, 2007).

Verplichting Kyoto Protocol voor Nederland

Nederland is in het kader van het Kyoto Protocol verplicht om de emissie van broeikasgassen in de periode 2008-2012 met 6% te reduceren ten opzichte van het basisjaar 1990 (voor gefluoriseerde gassen is het basisjaar 1995). Deze reductiedoelstelling maakt onderdeel uit van de gezamenlijke emissiereductie van 8% die de voormalige EU-15 landen hebben afgesproken. De overige (nieuwe) lidstaten van de Europese Unie hebben reductiedoelstellingen variërend van 0 tot 8%.

Voor Nederland betekent deze verplichting dat Nederland jaarlijks gemiddeld 200 miljard kg CO₂-equivalenten mag uitstoten in de periode 2008-2012. Dit betreft een boekhoudkundige verplichting, aangezien het Kyoto Protocol het toestaat om te handelen in emissierechten en om emissiereducties in het buitenland te realiseren. Voor klimaatverandering is het namelijk niet relevant waar de emissiereducties plaats vinden. Hierdoor is het mogelijk dat de binnenlandse emissie hoger is dan de verplichting aangeeft, op voorwaarde dat er voldoende buitenlandse emissierechten tegenover staan. Nederland maakt gebruik van dit principe en gaat er daarom vanuit dat het Kabinet jaarlijks 13 miljard kg CO₂-equivalenten aan buitenlandse emissierechten nodig heeft om de verwachte binnenlandse emissie te compenseren tot op het niveau van de Kyoto-verplichting (VROM, 2007a; Ministerie van Financiën, 2008). Overigens wordt onder de binnenlandse emissie niet de fysieke emissie verstaan, maar de optelsom van de emissie van de niet-CO₂-handelende sectoren en het CO₂-emissieplafond van de handelende sectoren.

Voorheen bedroeg de beoogde aankoop van emissierechten 20 miljard kg CO₂-equivalenten per jaar, maar als gevolg van recente ontwikkelingen die de binnenlandse emissie hebben verlaagd of nog zullen verlagen, is de beoogde aankoop van buitenlandse emissiereducties bijgesteld naar 13 miljard kg CO₂-equivalenten per jaar. Het gaat daarbij met name om de verlaging door de Europese Commissie van het door Nederland voorgestelde emissieplafond voor bedrijven die deelnemen aan het Europese CO₂-emissiehandelssyeem (ETS), lagere lachgasemissies door kunstmestfabrieken en de verwachte effecten van het voorgenomen beleid uit het werkprogramma Schoon en Zuinig.

Reductie broeikasgasemissie in het binnenland

Het binnenlandse doel voor de uitstoot van broeikasgassen, wat af te leiden is uit de som van de hierboven besproken Kyoto-verplichting en de beoogde aankoop van buitenlandse emissierechten, komt neer op een gemiddelde uitstoot van 213 miljard kg CO₂-equivalenten per jaar in de periode 2008 en 2012 (PBL, 2008). De overheid heeft een pakket aan maatregelen samengesteld om dit doel te halen, zoals de stimulering van energiebesparing bij onder meer de industrie en in de gebouwde omgeving, het gebruik van hernieuwbare energie (zoals inzet wind-energie en biobrandstoffen) en reductie van overige broeikasgassen (bijvoorbeeld reductie van lachgasemissies bij kunstmestfabrieken). Mede door deze maatregelen is de Nederlandse emissie van broeikasgassen sinds 1990 gedaald.
Emissies broeikasgassen, 1990-2022

Reductie broeikasgasemissie in het buitenland

Voor de 13 miljard kg reductie per jaar die Nederland in het buitenland wil realiseren worden zogenaamde Kyoto-mechanismen ingezet. Met deze mechanismen kunnen Nederlandse bedrijven en het Kabinet emissierechten ('credits') kopen in het buitenland. Een credit komt overeen met 1 ton broeikasgasemissiereductie. De 13 miljard kg CO₂-equivalenten reductie per jaar komt overeen met de aankoop van 13 miljoen credits per jaar in het buitenland. Er zijn twee soorten 'credits': credits die zijn verdiend met Joint Implementation (JI) en credits die zijn verdiend met het Clean Development Mechanism (CDM).

• JI: Joint Implementation is alleen mogelijk tussen geïndustrialiseerde landen onderling. Credits die zijn verdiend met JI, worden emission reduction units (ERU's) genoemd. In de praktijk worden ERU's verdiend door reducties te behalen in Centraal- en Oost-Europese landen. Een voorbeeld: Nederland financiert en ondersteunt de bouw van een windmolenpark in Roemenië. Als daardoor de bouw van een kolencentrale wordt vermeden mag Nederland de verminderde uitstoot meetellen voor de eigen Kyoto-verplichting.
• CDM: Bij het Clean Development Mechanism gaat het om afspraken tussen geïndustrialiseerde landen en ontwikkelingslanden die zelf geen emissiereductiedoelstelling hebben. Credits die zijn verdiend met CDM, worden CER's genoemd (Certified Emission Reductions). Nederland kan CER's op dezelfde manier verdienen als ERU's, met het verschil dat CER's worden verdiend door het opzetten van emissiereducerende projecten in ontwikkelingslanden.

Europese CO₂-Emissiehandelssysteem (ETS)

In juli 2003 is door het Europese Parlement een richtlijn aangenomen die de emissiehandel voor CO₂ regelt binnen de EU (EU, 2003). Aan dit Europese CO₂-emissiehandelssysteem (ETS) nemen grote, energie-intensieve bedrijven deel. Deze bedrijven dragen in Nederland momenteel ongeveer de helft bij aan de totale binnenlandse emissie. Bedrijven die deelnemen aan het ETS krijgen jaarlijks een bepaalde hoeveelheid emissierechten toegewezen. Indien ze in dat jaar minder CO₂ uitstoten dan de toegewezen hoeveelheid, dan mogen ze het verschil verkopen aan bedrijven die juist meer dan de toegewezen hoeveelheid uitstoten. Ook is het toegestaan om een beperkt deel van de emissie te compenseren met CDM en/of JI-credits (EU, 2004). De eerste handelsperiode van het ETS, lopend van 2005 tot en met 2007, betrof een proefperiode waarin bedrijven nog veel emissieruimte hebben gekregen en de CO₂-prijs daardoor laag bleef.

In de huidige - tweede - handelsperiode van 2008 tot en met 2012 wordt meer krapte verwacht, aangezien de Europese Commissie de nationale emissieplafonds grofweg gemiddeld 10% lager heeft gesteld dan de plannen die lidstaten, waaronder Nederland, aanvankelijk hadden ingediend. In het door de Europese Commissie voorgestelde CO₂-emissiehandelssysteem voor de derde handelsperiode (2013 tot en met 2020), wordt de reikwijdte vergroot naar de internationale luchtvaartsector en het emissieplafond verder verlaagd. Er komt één Europees plafond in plaats van een nationaal plafond voor iedere lidstaat en de uitgifte van emissierechten aan bedrijven wordt gaandeweg gebaseerd op veilen. Voor mondiaal concurrerende energie-intensieve bedrijven wordt nog gestudeerd op compenserende financiële maatregelen of alternatieve allocatieregels voor de uitgifte van emissierechten.

Eerste stappen op Bali gezet voor mondiale afspraken over broeikasgassen na 2012

De afspraken in het huidige Kyoto Protocol gelden tot en met 2012. Aangezien het Kyoto Protocol slechts een eerste stap is op weg naar veel aanzienlijker reductie van de mondiale broeikasgasemissie, zijn inmiddels onderhandelingen over een 'post-Kyoto' verdrag gestart. In december 2007 is op de 13^e Conference of the Parties (COP13) het Bali Action Plan aangenomen door de 180 landen die deelnemen aan het huidige Klimaatverdrag (UN, 2007). Dit plan geeft aan welke vraagstukken in de komende twee jaar moeten worden behandeld door de partijen van het Klimaatverdrag om in de periode na 2012 wereldwijd de noodzakelijke maatregelen te kunnen treffen die de uitstoot van broeikasgassen verder terugdringen. Dit zou dan tijdens COP15 in 2009 moeten leiden tot een overeenkomst op het gebied van onder meer emissiereductie doelen en -acties, technologieoverdracht en financiering. Hoewel er op Bali nog geen kwantitatieve doelstellingen zijn afgesproken, wordt wel de noodzaak erkend van drastische emissiereducties. Daarbij wordt verwezen naar het Fourth Assessment Report van IPCC. In dit rapport wordt, om een stabilisatieconcentratie van 450 ppm CO₂-equivalenten te realiseren (gericht op het beperken van de opwarming tot circa 2 ^oC boven het pre-industriële niveau), voor industrielanden een emissiereductie van 25% tot 40% in 2020 en 85% tot 95% in 2050 genoemd, en voor overige landen een substantiële emissiereductie. Mondiaal gezien komt dit ongeveer overeen met emissiereducties van 85 tot 50% in 2050 (IPCC, 2007). Als voor een hoger stabilisatieniveau wordt gekozen zijn de benodigde reductie-inspanningen kleiner.

Europese doelstellingen voor broeikasgasemissiereductie, energiebesparing en hernieuwbare energie voor 2020

Met het oog op de lange termijn en de mondiale klimaatonderhandelingen over de periode na 2012, heeft de Europese Raad al in 2007 een langetermijnklimaatdoelstelling aangenomen, waarbij de EU er naar streeft om de gemiddelde mondiale temperatuurstijging te beperken tot 2 ^oC ten opzichte van het pre-industriële niveau (EC, 2007). Om invulling te geven aan deze doelstelling heeft de Europese Raad in 2007 besloten om in 2020 een reductie van minstens 20% ten opzichte van 1990 te realiseren (EU, 2007). De bijdrage aan een wereldwijde en brede (post-Kyoto) klimaatovereenkomst van de EU zal 30% bedragen, op voorwaarde dat andere ontwikkelde landen zich aan vergelijkbare emissiereducties verbinden, en economisch meer gevorderde ontwikkelingslanden een bijdrage leveren die in verhouding staat tot hun verantwoordelijkheden en capaciteiten. Daarnaast heeft de Europese Raad met het oog op broeikasgasemissiereductie en energiezekerheid voor 2020 doelen geformuleerd voor energiebesparing (20% ten opzichte van het geraamde gebruik in 2020), hernieuwbare energie (20% van het finale gebruik van de EU in 2020) en biobrandstoffen (minimaal 10% van het totale brandstofgebruik in 2020).