Bodemsanering: financiering en marktwerking, 2009

Uitgaven bodemsanering

In 2009 is 324 miljoen euro uitgegeven aan de sanering van historische gevallen van bodemverontreiniging, waarvan 13% aan onderzoek en 87% aan saneringen. Van het totaalbedrag is 62% uitgegeven in de provincies, 23% bij de vier grote steden en 15% bij de overige 25 gemeenten die bevoegd gezag bodemsanering zijn. De meeste kosten zijn gemaakt in het stedelijke gebied (66%) en op bedrijfsterreinen (20%), de rest (14%) in het landelijke gebied.

Convenant bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties

In juli 2009 is het 'Convenant bodemontwikkelingsbeleid en aanpak spoedlocaties' getekend door vertegenwoordigers van Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. Hierin zijn afspraken gemaakt voor een beleid waarin de doelstellingen voor de bodem worden geïntegreerd met die voor energie, water, biodiversiteit en ruimtelijke ontwikkeling. Bij de ruimtelijke ordening van de ondergrond spelen naast bodemverontreiniging, drinkwaterwinning en het behoud van biodiversiteit nieuwe aandachtsgebieden zoals WKO-installaties voor de verwarming en koeling van gebouwen, CO₂- en gasopslag, het gebruik van de ondergrond voor ondergronds bouwen, en het behoud van het bodemarchief (landschappelijke, archeologische en geologische waarden). Ook is recent wetgeving van kracht geworden die hiervoor van belang is: de Waterwet (kwaliteit oppervlaktewater) en de Europese kaderrichtlijn water en de bijbehorende Grondwaterrichtlijn (de beheerplannen 2009-2015 voor de Nederlandse delen van de stroomgebieden van Eems, Maas, Rijndelta en Schelde zijn in 2009 vastgesteld).

De lagere overheden kunnen beter dan het rijk het belang van de thema's voor de lokale en regionale ontwikkelingen beoordelen en aansturen. Daarom is decentralisatie een consequentie van de integrale aanpak. De verantwoordelijkheid voor de realisering van het beleid komt te liggen bij de lagere overheden (gemeenten voor het stedelijk gebied en de provincies voor het landelijke gebied).

Bij bodemverontreiniging zijn de belangrijkste uitgangspunten voor het beleid:

• het herkennen van spoedlocaties (met onacceptabele risico's bij het huidige gebruik) en het onderzoek en de aanpak hiervan;
• bij verontreinigde locaties die geen spoed zijn, is de aanpak meer gericht op beheer en sanering op een geschikt tijdstip, samengaand met de herinrichting van het gebied;
• de integrale aanpak van grootschalige grondwaterverontreiniging. Deze verontreiniging kan ontstaan zijn door de vermenging van verontreinigd grondwater van diverse locaties. Aanpak per locatie is in deze gevallen niet zinvol meer (komt vooral voor in stedelijk gebied).

De aanpak van de spoedlocaties in de periode tot 2015 is een essentieel onderdeel omdat daarna de bodemsaneringsproblematiek minder overheersend zal zijn, wat meer vrijheidsgraden geeft bij het afwegen van belangen bij de overige locaties.

Budget bodemsanering

Voor het onderzoek naar bodemverontreiniging en de sanering van ernstig verontreinigde locaties in de periode 2010-2014 is door het kabinet een bedrag van 893 miljoen euro's ter beschikking gesteld, waarvan minstens 44 miljoen euro voor waterbodems. (Het bedrag kan nog wel in algemene bezuinigingsronden worden bijgesteld). Een belangrijk deel van dit budget (417 miljoen euro) wordt ondergebracht bij het algemene budget voor de stedelijke vernieuwing en de provinciefondsen. In hun plannen voor stedelijke vernieuwing moeten de gemeenten aangeven hoe zij alle ernstige gevallen van bodemverontreiniging uiterlijk in 2030 willen beheersen. Op basis daarvan kunnen zij voor bodemsanering gebruik maken van het algemene budget voor stedelijke vernieuwing. In 2010 geldt een overgangsperiode met een vastgesteld budget voor bodemsanering van 242 miljoen euro, en een vastgestelde verdeling van het budget tussen de provincies en de gemeenten die bevoegde overheid zijn. Na 2010 vervalt de financiële verantwoording van bodemsaneringsgelden van provincies en gemeenten aan het rijk. Wel blijven de provincies en alle gemeenten verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het integrale beleid op de genoemde thema's. Eén consequentie daarvan is de plicht tot het verschaffen van informatie over de stand van zaken naar het Rijk. Op basis daarvan blijft ook het Rijk een vorm van medeverantwoordelijkheid houden dat de doelstellingen worden gehaald.
Voor de sanering van waterbodems bestaan aparte afspraken. Dit hangt samen met de planning voor baggerwerken om nautische redenen en vanwege het watermanagement (zie indicator Baggerproblematiek in Nederland). De sanering van verontreinigde locaties op het land die de waterkwaliteit ongunstig beïnvloeden vallen wel onder het budget en worden volgens het convenant uiterlijk in 2011 geïnventariseerd.

Bodemsanering in de stedelijke leefomgeving

Het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV), in werking sinds 1 januari 2000, is bedoeld om diverse voorzieningen in de steden te verbeteren. Hieronder vallen ook duurzame milieumaatregelen, waaronder bodemsanering. Bodemsanering wordt daarbij niet als een individueel project aangepakt, maar als ondersteuning van de ruimtelijke ontwikkeling van een gebied, bijvoorbeeld bij woningbouw. Het tijdstip van de sanering is daarmee afhankelijk van de planning in het gehele project. Vaak wordt pas met de sanering gestart als de financiering van het gehele ontwikkelingsproject rond is.
ISV-budget kon eenmalig per programmaperiode door de gemeenten worden aangevraagd bij het Rijk (ISV-1 van 2000-2004, ISV-2 van 2005-2009 en ISV-3 2010). Na 2010 geeft het Rijk eenmalig per programmaperiode een bijdrage aan het gezamenlijke fonds voor stedelijke vernieuwing van de gemeenten. Circa tweederde van de uitgaven bodemsanering worden in stedelijk gebied gemaakt.

Reservering budget voor knelpunten in bodemsaneringsprojecten

Een deel van de middelen blijft op de VROM-begroting staan voor knelpunten en voor de ondersteuning van bodemsaneringen door bedrijven. Als het bevoegd gezag kan aantonen dat uit het beschikbare budget en in de geest van het convenant een lopend bodemsaneringsproject niet haalbaar is en grote overschrijdingen dreigen te ontstaan dan kan een beroep op de knelpuntenpot worden gedaan. (Als nieuwe bezuinigingen nodig zijn zullen deze ook zo veel mogelijk door de knelpuntenpot worden opgevangen.) In de periode 2005-2009 bestond er een knelpuntenpot van 102 miljoen euro. Van dat budget ging 40 miljoen euro naar de provincies Overijssel en Gelderland voor asbest en asbestwegen en 28 miljoen euro naar Noord-Brabant voor De Kempen. De rest ging grotendeels naar twaalf andere grote projecten, zoals bijv. de Westergasfabriek in Amsterdam, het Joh. Enschede terrein in Haarlem en de Otheense Kreek in Zeeland. Het totale aantal claims van gemeenten en provincies was vier keer groter dan het beschikbare budget. Niet alle aanvragen konden daarom worden gehonoreerd.

Ondersteuning saneringen door bedrijven

Circa de helft van de saneringen wordt uitgevoerd en gefinancierd door bedrijven. Het Rijk ondersteunt dit op een aantal punten zoals de uitvoering van convenanten bodemsanering met het bedrijfsleven, de bedrijvenregeling, het Bodemcentrum en het onderzoek op in gebruik zijnde bedrijfsterreinen.
De bedrijvenregeling is een subsidieregeling voor de sanering van bedrijventerreinen. Om hiervoor in aanmerking te kunnen komen moest men zich voor 1-1-2008 aanmelden bij het bevoegd gezag en voor 1-7-2008 een uitgevoerd bodemonderzoek overleggen. Eind 2008 bleken 9000-9500 bedrijven recht op subsidie te hebben.
Het Bodemcentrum neemt van bedrijven de organisatie over van bodemonderzoek en sanering, inclusief de afstemming met de overheid, de aanvragen van subsidie via de bedrijvenregeling en co-financiering en biedt een verzekering tegen kostenoverschrijdingen. Eind 2008 waren er 1660 aanmeldingen bij het Bodemcentrum.
Voor het onderzoek en de sanering op bestaande bedrijventerreinen zijn tot 2007 een vijftal regionale BSB-stichtingen actief geweest. De resterende werkzaamheden zijn door de provincies overgenomen.

Bodemsanering in Convenanten

De convenanten hebben ieder een eigen uitvoeringsbudget dat is opgebracht door de branche in combinatie met het Rijk en eventuele andere belanghebbenden. Convenanten met het bedrijfsleven die een belangrijke rol spelen zijn de SBNS voor de Nederlandse Spoorwegen, Gasfabrieksterreinen en Bosatex voor de textielreinigingsbranche. Met ministeries die eigenaar zijn van terreinen is het convenant Staatseigendommen afgesloten waarbij ministeries een eigen bijdrage aan de saneringen leveren. Om stagnatie door bodemverontreiniging tegen te gaan bij de herinrichting van locaties voor woningbouw zijn door het Rijk met diverse gemeenten VINEX- (1995-2004) en VINAC-convenanten (2005-2009) afgesloten. In het Jaarverslag bodemsanering is een landelijk overzicht van de stand van zaken bij de convenanten opgenomen.

Saneringen door marktpartijen

Het streven is om een belangrijk deel van de saneringen te laten financieren en uitvoeren door marktpartijen . De marktpartijen zijn bedrijven, particulieren, maar ook overheden als eigenaar van locaties en deze zouden 75% van de kosten moeten dragen; in de praktijk is dit 50%. De bevoegde overheid beoordeelt in alle gevallen de kwaliteit van het resultaat. Vaak neemt de overheid ook deel aan een co-financiering om de aanpak te stimuleren. Dan gelden ook de administratieve regels voor overheidssaneringen. Saneringen die volledig door de marktpartijen zijn betaald, worden Saneringen in Eigen Beheer (SEB) genoemd. Hierbij horen ook de convenantsaneringen. Als van alle humane spoedlocaties de risico's zijn weggenomen (in 2015) is het voornemen om de financiering door de overheid in 2030 volledig stop te zetten, maar wel de regelgeving met betrekking tot risico's en saneringsnoodzaak te handhaven. Na 2030 moeten marktpartijen de kosten van dan nog noodzakelijke saneringen zelf dragen. Het gaat dan om gevallen die ontstaan bij wijziging van het bodemgebruik door herinrichting. De risico's van een verontreiniging hangen namelijk samen met het bodemgebruik. Bijvoorbeeld bij gebruik als moestuin is de kans op blootstelling aan de verontreiniging groter dan bij gebruik als bestraat parkeerterrein. In de regelingen voor nieuwe gevallen van bodemverontreiniging die na 1985 zijn ontstaan is nog geen wijziging voorzien.

Multiplier bodemsanering

De multiplier bodemsanering (totale kosten gedeeld door bijdrage van de overheid) is een indicator waaruit blijkt in welke mate markt en overheid bij de financiering betrokken zijn. Door de overheid is een doelstelling geformuleerd ten aanzien van de gewenste marktparticipatie, waarbij driekwart van het benodigde geld door de markt moet worden betaald (een multiplier van 4). Tot nu toe is dit niet bereikt. In 2009 bedroeg de landelijke multiplier 2,3. Over de periode 2000-2009 lag deze gemiddeld op 2,1.

Vereenvoudigde procedures

Voor de routinematige aanpak van kleinschalige verontreinigingen is met het Besluit Uniforme Saneringen (BUS) een eenvoudige korte administratieve procedure ingevoerd. Hiervan wordt veel gebruik gemaakt. In 2009 gebeurde dit bij 51% van totaal aantal saneringen. BUS geldt ook voor het uitplaatsen en terugbrengen van licht verontreinigde grond bij kleine civieltechnische werken.
Om de beoordeling van rapportages te vereenvoudigen is een uniformering van saneringsplannen, evaluatieverslagen en nazorgplannen in gang gezet. In een vervolgfase zullen e-formulieren worden ontworpen zodat een digitale afwerking mogelijk wordt.