Deeltjesvormige luchtverontreiniging: beleid

Vier sporen voor het nationale luchtkwaliteitsbeleid

Nederland heeft moeite om te voldoen aan de Europese grenswaarden voor fijn stof (PM₁₀) en stikstofdioxide (NO₂). Deze grenswaarden zijn ingesteld voor de bescherming van de gezondheid. Daarnaast zijn op 20 mei 2008 via de nieuwe, samenvattende Europese richtlijn voor de luchtkwaliteit ook normen voor de fijnere fractie van fijn stof (PM_2.5) vastgesteld. Grenswaarden voor PM_2.5 worden van kracht in 2015, vanaf 2010 geldt een richtwaarde. De huidige concentratieniveaus van fijn stof leiden tot gezondheidseffecten en vroegtijdige sterfte. Het niet voldoen aan de grenswaarden voor PM₁₀ en NO₂ heeft in Nederland ook geleid tot het stilleggen van bouwplannen. Het nationale luchtkwaliteitsbeleid richt zich daarom op: verbetering van de luchtkwaliteit, voldoen aan de luchtkwaliteitsgrenswaarden en oplossing van de problemen rond de realisatie van bouwplannen.

Vier hoofdsporen zijn daarbij te onderscheiden:

• Ten eerste heeft de rijksoverheid hoofdzakelijk bronmaatregelen getroffen bij verkeer, waaronder de subsidiëring van roetfilters. Daarnaast omvat het maatregelenpakket ook bronmaatregelen bij de landbouw en de industrie, lokale maatregelen bij rijkswegen en financiële ondersteuning voor maatregelen van regionale en lokale overheden.
• Ten tweede is de nationale wetgeving rond luchtkwaliteit in 2007 herzien. Dit was gericht op de flexibilisering van de koppeling tussen het realiseren van bouwplannen en het voldoen aan luchtkwaliteitsgrenswaarden. In navolging van de nieuwe EU richtlijn luchtkwaliteit 2008 liggen wijzigingsvoorstellen van nationale wetgeving ter tafel met het oog op: de nieuwe normen voor PM_2.5 en het verzoek om later te mogen voldoen aan de grenswaarden voor fijn stof (PM₁₀)en stikstofdioxide (NO₂).
• Ten derde dringt het kabinet in internationaal verband aan op strengere normen voor de uitstoot van personenauto's, vrachtauto's en schepen.
• Ten vierde treffen provincies en gemeenten regionale en lokale maatregelen, vooral bij verkeer. Deze maatregelen maken onderdeel uit van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL).

Aanpassingen wet Milieubeheer 2007

De Europese luchtkwaliteitsrichtlijnen zijn omgezet in de Nederlandse wetgeving; aanvankelijk via het besluit luchtkwaliteit 2001 en later via het besluit luchtkwaliteit 2005. In deze besluiten luchtkwaliteit waren strikte eisen opgenomen voor het toetsen van bouwplannen aan de grenswaarden. Sinds november 2007 zijn de EU-richtlijnen omgezet in de nationale wetgeving via de Wet Milieubeheer. Grote bouwprojecten die de luchtkwaliteit 'in betekenende mate' verslechteren, kunnen worden opgenomen in een nationaal programma. De effecten van deze bouwprojecten worden hierin gecompenseerd via maatregelen voor de verbetering van de luchtkwaliteit. Bouwprojecten die minder bijdragen aan de luchtverontreiniging, hoeven niet meer expliciet getoetst te worden aan de grenswaarden. De beoordeling van grote bouwprojecten en de compensatie met maatregelen gebeurt integraal in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Het kabinet beoogt met dit programma een meer integrale en efficiënte aanpak van de luchtkwaliteitsproblemen in Nederland. Ook wil men hiermee tijdig en overal in Nederland voldoen aan de grenswaarden. Meer informatie over het wettelijke kader rond luchtkwaliteit is te vinden op de website van Infomil onder 'Klimaat, lucht'.

Naar verwachting zal het aantal knelpunten met overschrijdingen van de PM₁₀-grenswaarden in de komende jaren afnemen. De totale blootstelling aan PM₁₀ neemt verder af, waardoor ook de risico's voor de volksgezondheid verminderen. Ook onder de grenswaarden treden echter gezondheidseffecten op. De huidige kennis rond PM_2.5 is nog beperkt vergeleken met die rond PM₁₀.
In 2011 zal voor het eerst moeten worden gerapporteerd over de PM_2,5-concentraties in het jaar 2010. Als vanaf 2011 aan de grenswaarden voor PM₁₀ wordt voldaan dan wordt naar verwachting ook aan de grenswaarde voor PM_2,5 voldaan. De nieuwe grenswaarden voor PM_2,5 zullen dus waarschijnlijk niet leiden tot nieuwe plaatsen waar grenswaarden voor PM worden overschreden. Matthijsen et al. (2009) laten zien dat Nederland waarschijnlijk op tijd aan alle grenswaarden en richtwaarden voor PM_2,5 zal voldoen bij het huidige en voorgenomen fijnstofbeleid van Nederland en de overige EU lidstaten. Daarmee lijken de normen voor PM_2,5 niet strenger dan die voor PM₁₀.

Nieuwe EU-richtlijn luchtkwaliteit

Op 20 mei 2008 is een nieuwe EU-richtlijn luchtkwaliteit van kracht geworden. De nieuwe Richtlijn Luchtkwaliteit is een samenvatting van de Kaderrichtlijn Lucht uit 1996 en de daaruit voortvloeiende 1^e, 2^e en 3^e Dochterrichtlijnen en een Beschikking van de Raad uit 1997. Zo zijn bestaande normen voor een reeks van stoffen opnieuw in samenhang vastgelegd. Ook zijn nieuwe normen geïntroduceerd, namelijk voor de fijnere fractie van fijn stof (PM_2,5). De belangrijkste zaken uit de nieuwe richtlijn zijn de volgende:

• Bestaande grenswaarden, waaronder die voor fijn stof en stikstofdioxide blijven ongewijzigd.
• De mogelijkheid voor een land om uitstel aan te vragen om later dan aangegeven aan de grenswaarden voor fijn stof en stikstofdioxide te voldoen.
  Nederland heeft op basis van het NSL uitstel gekregen voor fijn stof tot medio 2011 en voor stikstofdioxide tot 2015; voor de regio Heerlen/Kerkrade moet echter al in 2013 aan de richtlijn voldaan worden.
• Introductie van luchtkwaliteitsnormen voor PM_2,5 (Zie ook: Fijnere fractie van fijn stof (PM2,5) in lucht, 2009-2023) Voor de termijn om aan deze normen te voldoen kan geen uitstel worden verkregen.
• Bij herziening van de nieuwe richtlijn in 2013, als er meer gegevens beschikbaar zijn, zal de Europese Commissie bekijken of de PM_2,5-richtwaarden juridisch bindend moeten worden gemaakt.
• Aftrek van de bijdrage van natuurlijke bronnen bij de beoordeling of aan de grenswaarden voor de luchtkwaliteit wordt voldaan. De Europese Commissie publiceert richtsnoeren voor het aantonen en in mindering brengen van overschrijdingen die toe te schrijven zijn aan natuurlijke bronnen bij het van kracht worden van de richtlijn.

Emissiedoelen voor 2020 in ontwikkeling

De bestaande doelen voor de uitstoot per land van ammoniak, zwaveldioxide, stikstofoxiden en vluchtige koolwaterstoffen zijn vastgesteld voor het jaar 2010 (EU, 2001, UNECE, 1999). Herziening van deze wetgeving richt zich met emissieplafonds op het jaar 2020. In EU-kader vindt er een herziening plaats van de EU-richtlijn met nationale emissieplafonds voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen (de NEC-richtlijn). Ook wordt het Gothenburg-protocol herzien (UNECE kader) dat ook nationale emissie plafonds vastgelegt. Hierbij worden naast nieuwe emissieplafonds voor de genoemde stoffen ook emissiedoelstellingen voorgesteld voor de fijnere fractie van fijn stof (PM_2,5). Er wordt voor PM_2.5 gestreefd naar relatieve emissiereducties in plaats van absolute emissieplafonds per land, omdat de emissies van primair fijn stof erg onzeker zijn. Het herzieningsproces van de NEC-richtlijn is vertraagd. Het is onduidelijk wanneer deze richtlijn zal worden vastgesteld. De herziening van het Gothenburg-protocol staat gepland voor 2010.

Naast beperking van de rechtstreekse uitstoot van stof wordt fijn stof ook impliciet bestreden door het staande bronbeleid in de Europese Unie en UNECE-kader. De vorming van secundair fijn stof wordt bestreden via de verplichte emissiedoelstellingen (EU 2001, UNECE, 1999; VROM 2001). Het huidige beleid dat leidt tot bestrijding van de directe uitstoot van fijn stof, bestaat uit een Europees en een nationaal deel:

• De emissienormstelling van de Europese Unie voor wegverkeer. Hierdoor is de uitstoot van primair fijn stof door het wegverkeer met 45% afgenomen sinds 1990 ondanks een groei van het wegverkeer met 30%.
• Het nationale beleid voor de bestrijding van primair fijn stof wordt gevormd door lokale milieuvergunningen en door de normen die aan installaties worden gesteld via onder andere het Besluit Emissie-Eisen Stookinstallaties (BEES) en de Nederlandse emissie Richtlijn (NeR). Door dit beleid zijn de emissies van primair fijn stof bij bedrijven in Nederland sinds 1990 met 60% gedaald.
• Het Nationaal Samenwerkingprogramma Lucht (NSL) is onderdeel van de aangepaste Wet Milieubeheer. Het bevat een pakket van nationale emissiebeperkende maatregelen. Dit zijn deels bestaande maatregelen, zoals het Prinsjesdagpakket 2005, en deels nieuw maatregelen voor industrie, landbouw en verkeer.