Verdroging en beleid

Ontwikkeling verdrogingsbeleid

Al in de jaren '70 (Grootjans, 1979, Gijsen, 1979, Beintema et al, 1979; Molenaar, 1980) meldden natuurbeschermingsorganisaties, dat er iets mis was met de grondwaterstand in Nederland. In 1985 reageerde het kabinet voor het eerst op deze signalen. In de Tweede Nota Waterhuishouding stelde het kabinet vast, dat er op landelijke schaal sprake was van een aanzienlijke daling van de grondwaterstand ten opzichte van de situatie in de jaren vijftig (V&W, 1985). In de jaren daarna is de omvang van het probleem verder in kaart gebracht (Braat et al.,1987; Braat et al., 1989a; Braat et al., 1989b).

Jaren '90: verdroging wordt thema binnen milieubeleid

Vanaf 1990 is verdroging erkend als een van de thema's van het milieubeleid. Het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) (VROM, 1989) presenteerde als doelstelling voor 2000 een 'stand still' ten opzichte van 1985. Dat wil zeggen dat het verdroogde areaal in 2000 niet groter mocht zijn dan in 1985.
Tijdens de behandeling van het NMP nam de Tweede Kamer de motie Lansink/Van Rijn-Vellekoop aan. De Kamer verzocht de regering haar beleid te richten op een vermindering van het areaal verdroogde bodem in het jaar 2000, met tenminste 25% ten opzichte van 1985. Hoe groot het verdroogde areaal in 1985 was, was overigens niet bekend. De motie van de Tweede Kamer moest dan ook vooral worden gezien als een politiek signaal. Later, in de Evaluatienota Water (V&W, 1994), is gesteld dat het areaal gelijk is aan het areaal 1994, het eerste jaar waarin een landsdekkende inventarisatie van verdroogde natuurgebieden is uitgevoerd.
In het NMP3 (VROM, 1997) is een doelstelling voor 2010 opgenomen. In 2010 moet het verdroogde areaal met 40% zijn afgenomen ten opzichte van 1985.

Beleidsprestaties

In 2000 was, ten opzichte van 1985, ca 3% (15 000 ha) van het verdroogde areaal in hydrologisch opzicht volledig hersteld. Het herstel blijft dus sterk achter bij de door de Tweede Kamer aangenomen doelstelling. Inmiddels is een evaluatie uitgevoerd naar de oorzaken van deze achterblijvende prestatie (Vliet et al., 2002). De belangrijkste conclusies van dat onderzoek zijn:

• De water- en natuurdoelen zijn, net als de criteria voor herstel, onvoldoende eenduidig en meetbaar: dit bemoeilijkt de uitvoering van het verdrogingsbeleid. Ook de verantwoordelijkheden van de vele betrokkenen, landelijke overheid, provincies, waterschappen en gemeenten, zijn niet helder. De afstemming en coördinatie tussen de betrokkenen verloopt daardoor moeizaam;
• De continuïteit van de financieringsinstrumenten was onder de maat;
• De monitoring van de mate van verdroging en van het herstel van verdroging zijn tot nu toe slecht geregeld.

Vraag om advies aan het CIW

Het verschijnen van het Alterra rapport "Blauw voor groen, nog veel te doen", medio 2002, is aanleiding geweest de Commissie Integraal Waterbeheer (CIW) advies te vragen over de verbetering van de verdrogingsbestrijding.

Huidige problematiek verdrogingsbeleid

De aanpak van verdrogingsbestrijding kan beter. De bestuurlijke wil om de problematiek effectief aan te pakken is echter minstens zo belangrijk als technische maatregelen. Er dienen keuzes gemaakt te worden. Waar willen we welke natuur? Waar willen we voorrang geven aan andere belangen, bijvoorbeeld landbouw en drinkwaterwinning, en waar niet? Zijn we bereid voldoende budget voor de beschikbare beleidsinstrumenten vrij te maken? Het lijkt erop dat de verdrogingsbestrijding zich tot nu toe veelal heeft gericht op die projecten waarbij deze keuzen nog relatief eenvoudig te maken waren, het zogenoemde "laaghangende fruit". Een wezenlijke impuls voor de verdrogingsbestrijding betekent dat nu ook de moeilijker situaties aangepakt moeten worden.
Er is behoefte aan een duidelijker verdeling van rollen en verantwoordelijkheden tussen de bij de verdrogingsbestrijding betrokken overheden en andere actoren. Het rijk zal bij de formulering van het rijksbeleid richting moeten geven aan de verbetering van de verdrogingsbestrijding. De regierol van de provincies moet worden versterkt. Het belang wordt benadrukt van een goede samenwerking tussen provincies en waterschappen bij het op elkaar afstemmen van de provinciale ambities in natuurbeleid en het door de waterschappen vorm te geven waterbeheer.

OGOR, GGOR, AGOR en het CIW advies

De CIW stelt voor om de doelen van de verdrogingsbestrijding beter hanteerbaar en afrekenbaar te maken door ze te koppelen aan de begrippen GGOR, OGOR en AGOR (zie hieronder). Op deze wijze wordt de verdrogingsbestrijding integraal onderdeel van het regionale waterbeheer. Ten aanzien van het GGOR adviseert de CIW deze te koppelen aan de termijn waarop zij moet worden gerealiseerd.

• Het OGOR is het Optimale Grond- en Oppervlaktewater Regime. Voor verschillende functies kan aan de hand van wetenschappelijke gegevens een OGOR worden opgesteld (bijvoorbeeld voor natuur en landbouw).
• Het GGOR is het Gewenste Grond- en Oppervlaktewater Regime. Het GGOR voor een gebied wordt vastgesteld op basis van een afweging van verschillende belangen in dat gebied.
• Het AGOR is het Actuele Grond- en Oppervlaktewater Regime. Het AGOR kan op basis van metingen, zonodig aangevuld met modelberekeningen, in een gebied worden bepaald.

CIW advies in het kort; verbeteren verdrogingsbestrijding

Tevens stelt de CIW voor om op nationaal niveau de verdrogingsdoelstellingen te laten aansluiten bij de doelstellingen van het natuur- en milieubeleid. Dit houdt in dat voor de verbetering van de verdrogingsbestrijding tot 2010 vooral ingezet moet worden op extra verdrogingsbestrijding in en rond de natuurkernen van de EHS en binnen de reconstructiegebieden.
Ten aanzien van het instrumentarium en de financiering zijn ook enkele verbeteringen denkbaar. De CIW adviseert dat rijk en provincies in het kader van het Uitvoeringscontract Gebiedsgerichte Inrichting Landelijk Gebied heldere afspraken maken over de inzet van SGB-middelen voor de verdrogingsbestrijding. Zij adviseert om bij de beoordeling van ruimtelijke plannen actief de watertoets in te zetten, waarbij de plannen getoetst worden aan de lange termijn hydrologische ambities, neergelegd in het GGOR. Hiertoe dient het GGOR en de daaraan gerelateerde ruimtelijke functies, zoals natuurdoeltypen, formeel vastgelegd te worden in relevante beleidsdocumenten.
De CIW adviseert om in het kader van het ontwikkelen van groene/blauwe diensten de mogelijkheid te onderzoeken voor structurele vergoeding van landbouwbedrijven voor aanpassingen in de inrichting hen het beheer van watersystemen. Tenslotte adviseert de CIW om de aanpak van verdroging op te nemen in de stroomgebiedsbeheersplannen die worden opgesteld in het verlengde van de kaderrichtlijn en de in voorbereiding zijnde EU-grondwaterrichtlijn.
De huidige inspanningen op het terrein van gegevensverzameling over de effecten van verdrogingsbestrijding zijn onvolledig en onderling weinig afgestemd. Het is wenselijk te komen tot een meer samenhangende aanpak van de monitoring van de verdrogingsbestrijding. Om dit te bereiken adviseert de CIW om de informatiebehoefte van de bij GGOR en de verdrogingsbestrijding betrokken partijen te laten vaststellen en te bekijken op welke wijze en tegen welke kosten in deze behoefte kan worden voorzien

Recente ontwikkelingen

Een belangrijk element uit het advies van de CIW is de noodzaak om (bestuurlijke) keuzes te maken. Welke (natte) natuur willen we waar in Nederland? En zijn we bereid om de consequenties van vernatting voor andere functies, zoals landbouw te accepteren c.q. te vergoeden?
Het advies van de CIW heeft ertoe geleid, dat LNV medio 2005 een bestuurlijke taskforce verdroging heeft ingesteld met als doel werkbare oplossingen te zoeken om de verdroging aan te pakken. In mei 2006 zal de Taskforce haar advies aan de Minister van LNV uitbrengen.
In mei 2006 brengen de provincies in het kader van de Investeringsregeling Landelijk Gebied (ILG) een voorstel aan het Rijk uit in welke gebieden zij met voorrang o.a. de milieucondities gaan verbeteren. Verdroogde gebieden zullen naar verwachting deel uit maken van dat voorstel.
De Europese Kaderrichtlijn Water (KRW) schrijft voor dat in 2015 moet worden voldaan aan de instandhoudingseisen m.b.t. water in de gebieden die zijn opgenomen in het register van beschermde gebieden. Dat zijn vooral de gebieden die zijn aangewezen onder de Vogel- en Habitatrichtlijn, de zogenaamde Natura 2000-gebieden. In totaal gaat het om zo'n 50.000 ha Natura 2000-gebied, waar sprake is van verdroging.