Deeltjesvormige luchtverontreiniging: beleid

Vier sporen voor het nationale luchtkwaliteitsbeleid

Nederland doet grote moeite om te voldoen aan de Europese grenswaarden voor fijn stof (PM₁₀) en stikstofdioxide (NO₂). Deze grenswaarden zijn ingesteld voor de bescherming van de gezondheid. Daarnaast zijn in 2008 via de nieuwe EU-richtlijn voor de luchtkwaliteit ook normen voor de fijnere fractie van fijn stof (PM_2.5) vastgesteld. Deze grenswaarden worden van kracht in 2015; vanaf 2010 geldt een streefwaarde. De huidige concentratieniveaus van fijn stof leiden tot gezondheidseffecten en levensduurverkorting. Het niet voldoen aan de grenswaarden voor fijn stof (en stikstofdioxide) heeft in Nederland ook geleid tot het stilleggen van de uitvoering van bouwplannen. Het nationale luchtkwaliteitsbeleid richt zich daarom op: verbetering van de luchtkwaliteit, voldoen aan de luchtkwaliteitsgrenswaarden en oplossing van de problemen rond de realisatie van bouwplannen.

Vier hoofdsporen zijn daarbij te onderscheiden:

• Ten eerste heeft de rijksoverheid hoofdzakelijk bronmaatregelen getroffen bij verkeer, waaronder de subsidiëring van roetfilters. Daarnaast omvat het maatregelenpakket ook bronmaatregelen bij de landbouw en de industrie, lokale maatregelen bij rijkswegen en financiële ondersteuning voor maatregelen van regionale en lokale overheden.
• Ten tweede is de nationale wetgeving rond luchtkwaliteit in 2007 herzien. Dit was gericht op de flexibilisering van de koppeling tussen het realiseren van bouwplannen en het voldoen aan luchtkwaliteitsgrenswaarden. In navolging van de nieuwe EU richtlijn luchtkwaliteit 2008 liggen wijzigingsvoorstellen van nationale wetgeving ter tafel met het oog op: de nieuwe normen voor fijnere fractie van fijn stof en het verzoek om later te mogen voldoen aan de grenswaarden voor fijn stof en stikstofdioxide.
• Ten derde dringt het kabinet in internationaal verband aan op strengere normen voor de uitstoot van personenauto's, vrachtauto's en schepen.
• Ten vierde treffen provincies en gemeenten regionale en lokale maatregelen, vooral bij verkeer. Deze maatregelen maken onderdeel uit van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL).

Wet Milieubeheer 2007

De Europese luchtkwaliteitsrichtlijnen zijn omgezet in de Nederlandse wetgeving; aanvankelijk via het Besluit luchtkwaliteit 2001 en later via het Besluit luchtkwaliteit 2005. In deze besluiten luchtkwaliteit waren strikte eisen opgenomen voor het toetsen van bouwplannen aan de grenswaarden. Sinds november 2007 zijn de EU-richtlijnen omgezet in de nationale wetgeving via de Wet Milieubeheer. Grote bouwprojecten die de luchtkwaliteit 'in betekenende mate' verslechteren, kunnen worden opgenomen in een nationaal programma. De effecten van deze bouwprojecten worden hierin gecompenseerd via maatregelen voor de verbetering van de luchtkwaliteit. Bouwprojecten die minder bijdragen aan de luchtverontreiniging, hoeven niet meer expliciet getoetst te worden aan de grenswaarden. De beoordeling van grote bouwprojecten en de compensatie met maatregelen gebeurt integraal in het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Het kabinet beoogt met dit programma een meer integrale en efficiënte aanpak van de luchtkwaliteitsproblemen in Nederland. Ook wil men hiermee tijdig en overal in Nederland voldoen aan de grenswaarden.

Naar verwachting zal het aantal knelpunten met overschrijdingen van de PM₁₀-grenswaarden in de komende jaren sterk afnemen. De totale blootstelling aan PM₁₀ neemt verder af, waardoor ook de risico's voor de volksgezondheid verminderen. Ook onder de grenswaarden treden echter gezondheidseffecten op. De huidige kennis rond PM_2.5 is nog beperkt vergeleken met die rond PM₁₀. De nieuwe grenswaarden voor PM_2.5 zijn waarschijnlijk minder stringent dan die voor PM₁₀. De PM_2.5 streefwaarden, daarentegen, zijn waarschijnlijk weer moeilijker haalbaar dan de normen voor PM₁₀.

EU-richtlijn voor de luchtkwaliteit

In 2008 is de nieuwe EU-richtlijn voor de luchtkwaliteit van kracht geworden. Deze richtlijn is een samenvatting van de Kaderrichtlijn Lucht uit 1996 en de daaruit voortvloeiende 1^e, 2^e en 3^e Dochterrichtlijn en een Beschikking van de Raad uit 1997. Zo zijn bestaande normen voor een reeks van stoffen opnieuw in samenhang vastgelegd. Ook zijn nieuwe normen geïntroduceerd, namelijk voor de fijnere fractie van fijn stof (PM_2,5). De belangrijkste zaken uit de nieuwe richtlijn zijn de volgende:

• Bestaande grenswaarden voor fijn stof (PM₁₀; 40 µg/m³ voor het jaargemiddelde en niet meer dan 35 dagen met een daggemiddelde concentratie van 50 µg/m³) blijven ongewijzigd.
• Het is onder bepaalde voorwaarden mogelijk om later dan de voorgeschreven datum van 1 januari 2005 te voldoen aan de grenswaarden voor fijn stof. In 2009 heeft de Europese Commissie Nederland voor de zone Midden en de agglomeraties Amsterdam/Haarlem, Utrecht en Rotterdam/Dordrecht uitstel (derogatie) verleend op basis van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Lucht (NSL). Nederland moest daarbij uiterlijk 11 juni 2011 aan de richtlijn hebben voldaan.
• Tot 11 juni 2011 gold voor alle zones en agglomeraties in Nederland een verhoogde grenswaarde voor het daggemiddelde: niet meer dan 35 dagen met een daggemiddelde concentratie van 75 µg/m³. Voor de beoordeling of in 2011 werd voldaan aan de grenswaarde, werd tot 11 juni 2011 het aantal dagen met een daggemiddelde boven 75 µg/m³ en daarna het aantal dagen met een daggemiddelde boven 50 µg/m³ geteld. De beide aantallen worden vervolgens gecumuleerd tot een jaartotaal, dat onder de 35 moet liggen.
• Tot 11 juni 2011 gold voor de zone Midden en de agglomeraties Amsterdam/Haarlem, Utrecht en Rotterdam/Dordrecht een verhoogde grenswaarde van 48 µg/m³ voor de jaargemiddelde fijnstofconcentratie. Voor de beoordeling of in 2011 werd voldaan aan de grenswaarde wordt voor het gehele kalenderjaar getoetst aan de waarde van 48 µg/m³. Voor de zones en agglomeraties die buiten de derogatie vielen, gold de normale grenswaarde van 40 µg/m³.

• Introductie van luchtkwaliteitsnormen voor de fijnere fractie van fijn stof. Voor de termijn om aan deze normen te voldoen kan geen uitstel worden verkregen.
• Bij herziening van de nieuwe richtlijn in 2013, als er meer gegevens beschikbaar zijn, zal de Europese Commissie bekijken of de streefwaarden voor de de fijnere fractie van fijn stof juridisch bindend moeten worden gemaakt.
• Aftrek van de bijdrage van natuurlijke bronnen bij de beoordeling of aan de grenswaarden voor de luchtkwaliteit wordt voldaan. De Europese Commissie publiceert richtsnoeren voor het aantonen en in mindering brengen van overschrijdingen die toe te schrijven zijn aan natuurlijke bronnen bij het van kracht worden van de richtlijn.

Emissiereducties

Een deel van het fijn stof ontstaat in de atmosfeer uit zwaveldioxide (SO₂), stikstofoxiden (NO_x), ammoniak (NH₃). Voor deze (en andere) stoffen zijn emissiedoelstellingen geformuleerd in het kader van de Europese NEC-richtlijn en in het Gotenborg protocol onder de VN-conventie over grensoverschrijdende luchtverontreiniging.

Als vervolg hierop heeft de Europese Commissie in 2005 de 'Thematische strategie voor luchtverontreiniging' gelanceerd. Hierbij worden zowel luchtkwaliteitsdoelstellingen als bronbeleid en emissieplafonds als instrumenten ingezet. Het programma beoogt op deze wijze de effectiviteit van beleid te vergroten en de kosten van de bestrijding van luchtverontreiniging te verlagen. Een belangrijk instrument hierbij is de hiervoor genoemde NEC-richtlijn.

De huidige NEC-richtlijn zal in 2013 worden herzien. Vooruitlopend daarop zijn in mei 2012 in het kader van de UN-ECE nieuwe afspraken over een herziening van het Gotenburg Protocol gemaakt. Hierbij zijn nieuwe emissiedoelen voor luchtverontreinigende stoffen (zwaveldioxide, stikstofoxiden, ammoniak em vluchtige organische stoffen) voor 2020 (en daarna) afgesproken. Ook is nu voor het eerst een emissiedoelstelling voor de fijnere fractie van fijn stof (PM_2,5) afgespreken.

De nieuwe doelen voor 2020 zijn vastgelegd als een reductieverplichting in 2020 ten opzichte van de emissie in 2005. Dit betekent een verschil met de huidige doelen voor 2010 die waren geformuleerd als een absoluut emissieplafond. Relatieve doelen bieden meer flexibiliteit voor landen, omdat wijzigingen in emissiecijfers (vaak) doorwerken in zowel het basisjaar als het zichtjaar (zie de tabel voor een overzicht).

De nieuwe doelen voor Nederland voor 2020 zijn, voor zover het gaat om het wegverkeer, gebaseerd op de in Nederland verkochte brandstof, de zogeheten Fuel Sold benadering. De doelen voor 2010 gingen uit van de verbruikte brandstof op Nederlands grondgebied, de Fuel Used benadering. Een nieuw element is ook de expliciete aandacht die in het protocol wordt gelegd met klimaatverandering. Hierbij gaat het dan vooral om het opwarmend effect van het 'black carbon' dat deel uitmaakt van de fijnere fractie van fijn stof (EU, 2012; UN/ECE, 2012).

De plafonds zijn overigens niet direct van kracht. De Europese Unie is partij onder het protocol en zal de plafonds nog moeten vastleggen in de bestaande EU-regelgeving in de vorm van een nieuwe NEC-richtlijn. In dit proces zal de Commissie bezien of niet tegelijkertijd ook nog strengere plafonds voor 2025 of 2030 kunnen worden vastgelegd. Daarnaast zullen de betrokken landen het herziene protocol nog moeten ratificeren.

Op basis van Fuel Sold
De feitelijke afspraak volgens het Gothenburg-protocol
Op basis van Fuel Used berekend uit het emissieplafond voor 2005

Naast beperking van de rechtstreekse uitstoot van stof wordt fijn stof ook impliciet bestreden door het staande bronbeleid in EU- en UNECE-kader. Het huidige beleid dat leidt tot bestrijding van de directe uitstoot van fijn stof bestaat uit een Europees en een nationaal deel.

• De EU emissienormstelling voor wegverkeer. Hierdoor is de uitstoot van primair fijn stof door het wegverkeer met 45% afgenomen sinds 1990 ondanks een groei van het wegverkeer met 30%.
• Het nationale beleid voor de bestrijding van primair fijn stof wordt gevormd door lokale milieuvergunningen en door de normen die aan installaties worden gesteld via onder andere het Besluit Emissie-Eisen Stookinstallaties (BEES) en de Nederlandse emissie Richtlijn (NeR). Door dit beleid zijn de emissies van primair fijn stof bij bedrijven in Nederland sinds 1990 met 60% gedaald.
• Het Nationaal Samenwerkingprogramma Lucht (NSL) is gebaseerd op de aangepaste Wet Milieubeheer. Het bevat een pakket van nationale emissiebeperkende maatregelen. Dit zijn deels bestaande maatregelen, zoals het Prinsjesdagpakket 2005, en deels nieuw maatregelen voor industrie, landbouw en verkeer.